Motivation von Beschäftigten im Öffentlichen Dienst: Eine motivationstheoretisch fundierte Analyse

2 Grundlagen der Motivation

2.1 Begrifflichkeiten

Menschliches Verhalten und Handeln wird durch ein Mangelempfinden, welches zu einem Bedürfnis führt und das damit verbundene Bestreben, diesen Mangel zu beseitigen, begründet. Diese Beweggründe werden auch Motive (lat. movere = bewegen) genannt.^[1] Es muss dabei unterschieden werden zwischen primären Motiven, die bei jedem Menschen vorhanden sind (existenzielle Bedürfnisse, z.B. Hunger) und sekundären Motiven, die individuell ausgeprägt sind (z.B. kulturell geformt: Geldmotiv).^[2]

In Verbindung mit situationsbezogenen Anreizen führen die latent vorhandenen, personenbezogen Motive schließlich zu gezielten Handlungen oder Verhaltensweisen - in positiver Erwartung, das Bedürfnis zu befriedigen.^[3] Stimmen Erwartung und Ergebnis überein, stellt sich das Gefühl der Befriedigung ein.

Aus organisatorischer Sicht interessieren vordergründig die arbeitsplatzbezogenen Motive, deren Befriedigung als Voraussetzung für die Bereitschaft der Beschäftigten angesehen wird, der Organisation ihre volle Leistungsfähigkeit zur Verfügung zu stellen.^[4]

Der Begriff der Motivation vereinigt nun diese verhaltensbestimmenden Faktoren und Prozesse und beschreibt eine „momentane Gerichtetheit auf ein bestimmtes Handlungsziel“. Das Zusammenwirken unterschiedlicher Motive und individuell wahrgenommener und bewerteter Situationsvariablen verdeutlicht die Komplexität des Motivationsbegriffs und gibt einen ersten Hinweis darauf, dass Motivation schwer zu verallgemeinern und von Mensch zu Mensch verschieden ist.^[5]

In der Literatur wird manchmal zwischen den Begriffen Motivation und Motivierung unterschieden. Motivierung sei das bewusste Erzeugen von Motivation durch Führung oder externe Anreize, während Motivation die Eigensteuerung des Individuums beschreibe.^[6] Aus Vereinfachungsgründen wird im Folgenden zwischen den Begriffen jedoch nicht unterschieden, da diese Abgrenzung nicht der herrschenden Meinung entspricht.

2.2 Extrinsische vs. intrinsische Motivation

Motivation und Motive lassen sich vielseitig gruppieren, so z.B. primäre und sekundäre Motive oder psychische, physische und soziale Motive.^[7] Für die Themenstellung steht die Abgrenzung zwischen extrinsischer und intrinsischer Motivation im Mittelpunkt.

2.2.1 Extrinsische Motivation

Die Beweggründe für ein Verhalten oder Handeln einer Person werden von außen (=extrinsisch) beeinflusst und von der Aussicht auf konkrete Vorteile oder Belohnungen geleitet. Bedürfnisse werden also indirekt aus den Begleitumständen der Tätigkeit (z.B. Bezahlung) befriedigt, man spricht auch von instrumenteller Motivation.^[8]

Zur extrinsischen Motivation zählen neben finanziellen Anreizen auch Anerkennung, Lob, Karrieremöglichkeiten, Arbeitsplatzsicherheit und Reputation bzw. Status.^[9]

Extrinsische Motivation lässt sich durch Anreize steuern, besonders bei Individuen, für die die Anreize von außen sehr wichtig sind („Einkommensmaximierer“ und „Statussucher“ genannt).^[10] Diese rationalistische Einstellung gleicht dem Menschenbild des homo oeconomicus, das den Nützlichkeitswert also voranstellt.

2.2.2 Intrinsische Motivation

Die intrinsische Motivation (lat. intrinsecus= inwendig) basiert auf inneren Beweggründen. Die Befriedigung des Bedürfnisses entsteht dabei durch die Aktivität selbst. Auf die Arbeit bezogen geschieht dies beispielsweise, wenn die Arbeit an sich Freude bereitet (z.B. bei Berufsmusikern), wenn man sich mit seinem Job identifiziert und davon überzeugt ist, das Richtige zu tun oder wenn man durch die Arbeit auch gleichzeitig eigene Ziele erreicht.^[11]

Heckhausen/Heckhausen beschreiben intrinsische Motivation als „Bedürfnis nach Selbstbestimmung und Kompetenz“, als „Interesse und Involviertheit“ sowie als „Übereinstimmung von Mittel und Zweck“.^[12]

Intrinsische Motivation kann nur sehr schwer beeinflusst werden. Sie kann allenfalls bestärkt oder erhalten werden, indem die Einflussgrößen (insbesondere sind hier Selbstentfaltungsmöglichkeiten und Tätigkeitsgestaltung zu nennen) an die Bedürfnisse der Individuen angepasst werden.^[13]

2.2.3 Crowding-Out-Effekt

Ob und wie intrinsische und extrinsische Motivation zusammenwirken, kann nicht abschließend festgestellt werden, da es von Person zu Person variiert. Äußere Anreize können positiv auf die intrinsische Motivation wirken, wenn diese beispielsweise als Zeichen von Anerkennung und Unterstützung wahrgenommen werden und die empfangende Person sich dadurch bestätigt fühlt.^[14]

Allerdings besteht das Risiko, dass extrinsische Anreize die intrinsische Motivation nachhaltig schädigen können. Man spricht vom Verdrängungseffekt (=Crowding-Out-Effekt), der entsteht, wenn eine bisher intrinsisch beeinflusste Tätigkeit zusätzlich durch finanzielle bzw. andere externe Anreize stimuliert wird. Die so erfahrene materielle Würdigung der Leistung wirkt sich negativ auf die Motivation aus, wenn sie wieder wegfällt oder an Bedeutung verliert – selbst wenn die Tätigkeit vorher auch ohne Belohnung „gerne“ gemacht wurde. Dieses Verhalten liegt in der Natur des Menschen, zeigt sich sowohl bei Kindern als auch bei Erwachsenen und wurde durch zahlreiche soziopsychologische Experimente nachgewiesen.^[15]

2.3 Bedeutung von Motivation für Individuum und Organisation

Die Motivation von Beschäftigten ist von zentraler Bedeutung für die Effektivität und Effizienz einer Organisation.^[16] Eine wichtige Basis für die Aufrechterhaltung der Motivation ist die Gewährleistung von Arbeitszufriedenheit. Sie beschreibt einen Gleichgewichtszustand zwischen Erwartungen an den Arbeitsplatz und der tatsächlichen Situation.^[17] Zugleich spielt die Vermeidung von Demotivation eine wichtige Rolle, denn einmal zerstörte Motivation führt zu schwerwiegenden Problemen (z.B. innere Kündigung) und ist nur sehr schwer wiederherzustellen.^[18]

Jedoch wirken auf die Motivation so viele Faktoren ein, dass es kein Grundgerüst für eine erfolgreiche und dauerhafte Motivierung, jedoch mehrere Erklärungsansätze gibt. Die Wissenschaft hat im Laufe der Zeit eine Fülle von Theorien entwickelt, die unterschiedliche Herangehensweisen aufweisen, aber jeweils nur einige Aspekte der Motivation aufzeigen.^[19] Einige insbesondere für das Thema dieser Arbeit relevante Motivationstheorien werden im Folgenden vorgestellt und dienen als Grundlage für die in Kapitel 4 und 5 folgende Analyse.

2.4 Motivationstheoretische Ansätze

Motivationstheorien bieten Verständnishilfen für Vorgesetzte oder Personalabteilungen und ermöglichen es, hieraus Handlungsempfehlungen abzuleiten. Es wird versucht, herauszufinden, wie Motivation entsteht und das Verhalten beeinflusst. Der Fokus kann dabei auf den bedeutsamen Motiven (also dem Inhalt der Bedürfnisse) oder konkret dem Motivationsprozess liegen – man unterscheidet folglich Inhalts- und Prozesstheorien.^[20]

2.4.1 Inhaltstheorien

Inhaltstheorien beschäftigen sich mit der Frage nach Art, Anzahl und Bedeutung der einem Verhalten zugrunde liegenden Motive. Im Mittelpunkt steht die Frage „Was motiviert einen Menschen?“.^[21]

2.4.1.1 Das Konzept der Bedürfnishierarchie nach Maslow

Der auch als „Bedürfnispyramide“ bekannte Ansatz fasst die menschlichen Bedürfnisse in 5 Klassen zusammen.^[22]

1. Physiologische Bedürfnisse (z.B. Nahrung, Schlaf)
2. Sicherheitsbedürfnisse (z.B. persönliche und wirtschaftliche Sicherheit)
3. Soziale Bedürfnisse (z.B. Zuneigung, Freundschaft, Gruppenzugehörigkeit)
4. Achtungsbedürfnisse (z.B. Selbstvertrauen, Status, Anerkennung)
5. Selbstverwirklichungsbedürfnisse (z.B. Selbstentfaltung, Selbstbestimmung)

Weiterhin wird zwischen Mangelbedürfnissen (1.-4.) sowie Wachstumsbedürfnissen (5.) unterschieden. Es wird davon ausgegangen, dass die nächste Stufe erst relevant wird, wenn die untere Stufe befriedigt wurde. Nur Bedürfnisse, die nicht voll befriedigt sind, führen zu Motivation. Ist ein Bedürfnis befriedigt, hört dieses auf, handlungsmotivierend zu wirken. Sind alle Defizitbedürfnisse dauerhaft befriedigt, strebt der Mensch nach Selbstverwirklichung – die nicht abschließend befriedigt werden kann.^[23]

Als kritisch wird jedoch die starre Hierarchisierung der Bedürfnisse angesehen, die mit der individuellen Variabilität der Bedürfniswertigkeit nicht in Einklang gebracht werden kann (Abgrenzungsproblematik). Zudem konnte die Theorie bislang nicht empirisch bestätigt werden.^[24] Bei Anwendung dieser Theorie muss diese Kritik beachtet werden.

2.4.1.2 Die X-Y-Theorie nach McGregor

Auf Maslows Theorie aufbauend haben sich einige weitere Ansätze entwickelt, so auch McGregors X-Y-Theorie. Sie versucht, die Maslowschen Gedanken in ein Konzept organisatorischer Gestaltung umzusetzen. McGregor geht davon aus, dass es verschiedene Menschenbilder gibt, die das Handeln und damit auch die Gestaltungsmaßnahmen seitens der Organisation beeinflussen.

Die Theorie X stellt den Menschen als Opportunisten dar. Er geht Arbeit aus dem Weg, muss daher streng kontrolliert und geführt werden. Lohnversprechen alleine reichen nicht aus, also bedarf es der Androhung von Strafe. Der X-Mensch hat ein Bedürfnis nach Sicherheit und geht ungerne Risiken ein. Daraus resultieren die Neigung zu Routineaufgaben und die Scheu, Verantwortung zu übernehmen.

Die Theorie Y hingegen sieht Arbeit als natürlich bzw. selbstverständlich an. Sie ist ein wichtiger Teil des Lebens, ein Mittel, auch persönliche Ziele zu erreichen. Erkennt der Mensch dies, legt er sich bereitwillig Selbstkontrolle und Selbstdisziplin auf. Der Y-Mensch ist kreativ, leistungsbereit und sucht Verantwortung.^[25]

Die X-Theorie steht dabei in einem tiefen Widerspruch zu den menschlichen Bedürfnissen, während die Y-Theorie auf deren Erfüllung abzielt. Dennoch fand und findet sich die X-Theorie häufig in der Organisationsgestaltung wieder, wie sich im Folgenden noch zeigen wird.

2.4.1.3 Die Zwei-Faktoren-Theorie nach Herzberg

Herzbergs Theorie ist ebenfalls der humanistischen Tradition zuzuordnen und entstand aufgrund empirischer Erhebungen. Es handelt sich streng genommen um einen Erklärungsansatz zur Arbeitszufriedenheit. Umfangreiche Befragungen ließen vermuten, dass es zwei Dimensionen der Arbeitszufriedenheit bei allen Individuen gibt.^[26]

- Motivatoren: Faktoren, mit denen Arbeitszufriedenheit erreicht werden kann und die Motivation hervorrufen (z.B. Erfolg, Anerkennung, Arbeitsinhalt, Verantwortung)
- Hygienefaktoren: Faktoren, die Arbeitsunzufriedenheit verhindern (z.B. Bezahlung, Kollegenbeziehungen, Unternehmenspolitik, Arbeitsbedingungen, Arbeitsplatzsicherheit)

Eine wichtige Unterscheidung ist, dass Hygienefaktoren nicht zur Arbeitszufriedenheit führen, sondern lediglich Unzufriedenheit verhindern. Durch Hygienefaktoren werden vorwiegend extrinsische Bedürfnisse befriedigt.^[27]

Die Motivatoren befriedigen in erster Linie intrinsische Bedürfnisse. Die Nichterfüllung der Bedürfnisse führt nicht zu Unzufriedenheit, sondern zu einem Mangel an Motivation.^[28]

Als kritisch ist anzusehen, dass der überwiegende Teil des Erklärungsansatzes nur vage formuliert ist und somit eine empirische Bestätigung verhindert. Zudem wird die Unterteilung in nur zwei Dimensionen bestritten.^[29] Fraglich ist auch, ob materielle Anreize oder Karrierechancen ausschließlich den Hygienefaktoren zugeordnet werden dürfen.^[30] Dies wird im Text an entsprechenden Stellen wieder aufgegriffen.

Dennoch hat sich die Theorie als eine der bedeutendsten und am intensivsten beachteten Inhaltstheorien für die Arbeitsmotivation entwickelt, denn sie ist auch für Nichtpsychologen plausibel, leicht verständlich und entspricht den Kernaussagen der Humanisierungsdebatte.^[31]

2.4.2 Prozesstheorien

Prozesstheorien behandeln die Frage, welche Motive Menschen zu bestimmten Verhalten veranlassen – Wie wirkt etwas motivierend? Der Fokus liegt dabei auf den Prozessen und Einflussfaktoren (Erfahrungen, Einstellungen, Erwartungen), es werden keine substanziellen Motive unterstellt.^[32]

2.4.2.1 Gerechtigkeitstheorien

Zu unterscheiden ist hier zwischen Verteilungs- und Verfahrensgerechtigkeit.

Die Verteilungsgerechtigkeit wird in J.S. Adams‘ Equity-Theory erläutert und besagt, dass Menschen faire und gerechte Beziehungen und Zustände anstreben. Sie vergleichen sich mit anderen (z.B. gleichgestellten Kolleginnen und Kollegen) anhand des Verhältnisses der Outputs und Inputs. Die eigene Output-Input-Ratio muss mit der der Vergleichspersonen übereinstimmen. Wird eine Ungerechtigkeit durch Über- oder Unterbezahlung festgestellt, versuchen die betroffenen Personen, dem entgegenzuwirken. Die Unterbezahlte können versuchen, die Inputs zu senken (z.B. weniger arbeiten, zu spät kommen, innere Kündigung) oder die Outputs zu erhöhen (z.B. Gehaltserhöhung fordern, Firmeneigentum stehlen), während die Überbezahlten, getrieben durch das schlechte Gewissen, die Inputs zu erhöhen (z.B. Mehrarbeit) oder die Outputs zu senken versuchen (z.B. im Urlaub arbeiten, auf Prämien verzichten). Durch eine gerechte Angleichung entsteht in beiden Fällen Befriedigung. Menschen sind also stark motiviert, Ungerechtigkeit auszugleichen. Gelingt dies nicht, sind die Folgen Demotivation und Frustration.^[33]

Die Verfahrensgerechtigkeit fokussiert hingegen nicht auf die Ergebnisse, sondern auf den Entscheidungsprozess (z.B. bei Lohnverhandlungen oder Zielvereinbarungen). Entscheidungen werden als fair wahrgenommen, wenn sie schlüssig, unvoreingenommen, im Ablauf geregelt und repräsentativ sind. Die Folgen wahrgenommener (Un-)Gerechtigkeit verhalten sich analog.^[34]

2.4.2.2 Die Goal-Setting-Theorie nach Locke und Latham

Dieser Ansatz befasst sich mit den dynamischen Prozessen, die bei Beschäftigten ablaufen und besagt, dass Menschen ihre aktuelle Leistungsfähigkeit und -bereitschaft mit der, die zur Erreichung bestimmter Ziele erforderlich ist, vergleichen und entsprechend im Rahmen ihrer Möglichkeiten anpassen (nach oben, aber auch nach unten denkbar). Das Ziel dient dabei als Motivator - wird es erreicht, fühlt man sich zufrieden und bestätigt (intrinsische Motive).^[35]

Wichtig dabei ist, dass die Zielvereinbarung präzise formuliert und positiv aufgenommen wird. Fühlt man sich einem Ziel verpflichtet, so hat es eine starke motivationale Wirkung. Weiterhin dürfen Ziele weder zu niedrig noch zu hoch angesetzt sein, die Ziele müssen im Rahmen der Fähigkeiten der bearbeitenden Person liegen. Dabei fand man heraus, dass schwierige, herausfordernde Ziele zu besseren Leistungen führen als einfache oder mittelschwer zu realisierende Ziele.^[36] Menschen erfüllen Ziele gewissenhafter, wenn Sie in den Zielsetzungsprozess eingebunden werden und dadurch die Ziele auch gleichzeitig als persönliche Ziele ansehen (Zielvereinbarung anstatt Zielvorgabe).

Um die Motivation aufrecht zu erhalten, sollte der Zielerreichung ein Feedback des Vorgesetzten folgen. Diese Bestätigung ist ein wichtiger Faktor, um die intrinsische Motivation der Beschäftigten zu stärken.^[37] Menschen, die wissen, dass sie sehr gute (und wichtige) Arbeit leisten, erledigen sie auch i.d.R. gerne.

Locke und Lathams Ansatz hat viele eindeutige Ergebnisse geliefert und gilt als weitgehend unumstritten.^[38]

2.4.3 Das Modell der Public Service Motivation

Das in den 1990er Jahren von James L. Perry entwickelte Konzept der Public Service Motivation (kurz: PSM) lässt sich nicht konkret den Inhalts- oder Prozesstheorien zuweisen. Es beschäftigt sich speziell mit der Motivation von Beschäftigten im öffentlichen Dienst und geht davon aus, dass mit diesem Beschäftigtentyp motivationale Besonderheiten einhergehen.^[39]

Perry selbst beschreibt PSM als „an individual’s predisposition to respond to motives grounded primarily or uniquely in public institutions and organizations”^[40] und versucht, den Grad der PSM anhand von vier Dimensionen zu messen, die sich unabhängig von Politikfeld oder Ebene im gesamten öffentlichen Sektor finden (in Klammern die jeweilige Motivkategorie):^[41]

1. Besonderes Interesse am politischen Geschehen (Rational)
2. Orientierung am Gemeinwohl und gesellschaftlicher Verantwortung (Normativ)
3. Soziales Mitgefühl (Normativ)
4. Uneigennützigkeit, Altruismus (Affektiv)

Aufbauend auf einer Faktorenanalyse anhand von 24 Items wird die PSM durch Befragungen gemessen und somit vergleichbar gemacht.^[42]

Da es sich um eine noch recht junge Theorie handelt, sind Untersuchungen im deutschsprachigen Raum derzeit rar. Unklar ist, ob die vorliegenden amerikanischen und teilweise auch europäischen Ergebnisse direkt vergleichbar und/oder auf Deutschland anwendbar sind.^[43]

3 Charakteristika des öffentlichen Dienstes

Der öffentliche Dienst ist ein besonderes Beschäftigtenverhältnis zwischen dem Staat als „Arbeitgeber“ und den Bürgern als „Arbeitnehmer/-innen“, welches sich in der ganzen Welt in verschiedenen Ausprägungen findet. Die Grundlagen für dieses besondere Verhältnis sind jedoch gleich. Hoheitliche Aufgaben wie z.B. Staatsverwaltung, Gesundheit, Bildung, Politik – also staatliche Eingriffe in die Belange der Bürger – sollen nur durch Staatsbedienstete durchgeführt werden, die in besonderer Weise dem Allgemeinwohl verpflichtet sind und einer besonderen demokratischen Grundlage bedürfen.^[44]

Die Personalstruktur im deutschen öffentlichen Dienst ist durch eine rechtliche Vielfalt geprägt. Durch die Unterscheidung zwischen Beamten/Beamtinnen und Arbeitnehmern/Arbeitnehmerinnen finden sich die Regelungen u.a. im Verfassungsrecht, dem Beamtenrecht und dem Tarifrecht für den öffentlichen Dienst, sowie auch in einschlägigen Richtlinien und Verordnungen der EU (z.B. Geschlechtergleichstellung).^[45]

Die Zahl der Beschäftigten ist u.a. durch Haushaltdefizite und damit verbundene Sparmaßnahmen sowie durch zahlreiche Privatisierungen (Deutsche Post, Deutsche Bahn, Deutsche Telekom u.a.) in den letzten Jahrzehnten deutlich zurückgegangen.^[46] Im Jahr 2009 beschäftigte der öffentliche Dienst in der BRD 4,5 Mio. Menschen, davon 1,7 Mio. Beamtinnen und Beamte und 2,7 Mio. Arbeitnehmer/-innen. Im Jahre 1998 waren es noch insgesamt 5,1 Mio. Beschäftigte, im Jahre 1993 noch 6,5 Mio. Beschäftigte.^[47]

3.1 Historische Grundlagen und Wertewandel

Traditionell verbindet den Staat und die öffentlich Beschäftigten ein besonderes Dienst- und Treueverhältnis. Als Gegenleistung für Arbeitsplatzsicherheit (Anstellung auf Lebenszeit) und ausreichende Versorgung durch Pensionsansprüche, Beihilfe etc. (Alimentationsprinzip) bringen öffentlich Bedienstete eine treue Pflichterfüllung unter Ausschöpfung aller Leistungspotenziale mit, was ein völlig konträres Motivations- und Leistungssicherungskonzept als in der Privatwirtschaft darstellt, wo die Basis der Arbeitsvertrag ist, der Leistung gegen Bezahlung einfordert.^[48]

Max Weber sah dadurch Anfang des 20. Jahrhunderts die Integration des Individuums in die Organisation durch legale Herrschaft als gelöst an. Das Individuum akzeptiert die hierarchische Ordnung und beugt sich. In der Folge ist ein regelgebundenes Verhalten selbstverständlich und weitere Beschäftigung mit der Motivation, den Erwartungen, Stimmungen und Ideen des Mitglieds ist nicht erforderlich.^[49]

Durch den gesellschaftlichen Wertewandel, der in den 1970er Jahren einsetzte, stieß die Webersche Ausprägung der öffentlichen Verwaltung jedoch immer mehr an ihre Grenzen. Der Wandel von einer industrialisierten, durch Kriegs- und Krisenjahre gezeichneten Gesellschaft zur modernen Informations- und Konsumgesellschaft hat unweigerlich Auswirkungen auf die Einstellungen und Ansichten der Menschen. Aufgewachsen unter Bedingungen des Überflusses sind Wohlstand, Bildung und Freizeit in unserer Gesellschaft selbstverständlich geworden. Zudem erleichtert die stetige Entwicklung der Informationstechnologie die Kommunikation in den Organisationen, das Dienstwegprinzip scheint überholt zu sein.^[50]

Ebenfalls minimierte die sozialstaatliche Entwicklung mit zunehmender Absicherung privater Arbeitnehmer die Unterschiede zwischen Beamtentum und Privatwirtschaft.^[51]

Die Motivationsgrundlage des „Beamtenethos“, die uneingeschränkte Pflichterfüllung, ist heute faktisch kaum noch anzutreffen, wenn auch vom Dienstherrn immer noch erwartet.^[52]

3.2 Traditionelle Organisationsstrategien

Die 4 Prinzipien der traditionellen Organisationsgestaltung öffentlicher Verwaltungen zeigen, dass das in McGregors Theorie X beschriebene Menschenbild zugrunde liegt.^[53]

1. Arbeitsteilung (geistige Vorbereitung und Kontrolle durch andere)
2. Befehlskette (Autoritätshierarchie, reagierende Anpassung)
3. Einheit der Leitung (Ziele kommen ausschließlich „von oben“)
4. Limitierte Kontrollspanne (Hauptaufgabe der Führungskraft ist Kontrolle)

Leistungsbereitschaft und Motivation sollen also durch starre dienstliche Regelungen und einen vorherrschenden Führungsstil gesichert werden. Intrinsische Motive der Beschäftigten finden in den Prinzipien wenig Beachtung.

Herrscht die X-Theorie vor, besteht die Gefahr einer Negativspirale. Kontrolle und autoritärer Führungsstil bekunden Misstrauen gegenüber den Beschäftigten, welches diese bewusst oder unbewusst aufnehmen. Die Folge sind Passivität, Desinteresse und innere Kündigung, was also zu einer selbsterfüllenden Prognose wird, da dieses Verhalten der Beschäftigten die Theorie X aus Sicht der Vorgesetzten wiederrum zu bestätigen scheint.^[54]

3.3 Organisatorischer Wandel

Ein Anfang der 1980er Jahre entwickeltes und international als New Public Management bezeichnetes Konzept (kurz: NPM) bietet Vorschläge zur Neuausrichtung des Verwaltungsmanagements.^[55] Es sollen Organisationsformen geschaffen werden, die das Individuum einbinden und einen Reifeprozess ermöglichen. Selbstverantwortlichkeit, Arbeitsvielfalt und -zufriedenheit, Selbstkontrolle werden zu zentralen Begriffen. Die Motivierung von Beschäftigten, die nach Webers Sichtweise nicht notwendig war, steht nun im Mittelpunkt.^[56]

Extrinsische Anreize wie Sozialleistungen oder Arbeitssicherheit sind zwar weiterhin wichtig, aber die Wichtigkeit intrinsischer Anreize muss erkannt werden.^[57]

Das NPM, im deutschen Sprachraum auch „Wirkungsorientierte Verwaltungsführung“ oder „Neues Steuerungsmodell“ genannt^[58], will jedoch den Staat nicht „abschaffen“ oder durch Privatisierungen zurückdrängen – es will ihn stärken, um den heutigen Anforderungen gerecht zu werden.^[59]

Die Strategie des NPM ist eine „menschliche Verwaltung“, die die maschinelle, entpersonifizierte Sichtweise des Bürokratiemodells durch Einbezug und Berücksichtigung von Elementen der individuellen Beziehungen zwischen Verwaltung und Anspruchsgruppen und die bewusste Aufnahme des Faktors Mensch in das Führungsmodell ablösen will.^[60]

Anstelle von formaler Steuerung sollen betriebswirtschaftliche Steuerungselemente in den Vordergrund treten und ein neues Verständnis von Verwaltung schaffen: „Vom Verwaltungsapparat zum Dienstleister“ oder „die Verwaltung als dynamisch komplexes, soziales Gebilde“.^[61]

Hieraus ergeben sich insbesondere Anforderungen an das Personalmanagement, was in Kapitel 5 näher betrachtet wird.

Dass das besondere Dienst- und Treueverhältnis durch solche Modernisierungsmaßnahmen und den Angleich an die Privatwirtschaft an Bedeutung verliert, ist ein unvermeidbarer Nebeneffekt^[62] (was nicht zwingend negativ sein muss).

NPM ist nicht der einzige Ansatz für eine Modernisierung des öffentlichen Dienstes. Schon Mitte der 1970er Jahre reichte eine Studienkommission der Bundesregierung ein Konzept mit Strukturänderungsvorschlägen ein, die u.a. eine Fortentwicklung des Laufbahnsystems, eine stärkere Ausrichtung des Berufswegs an Leistungsfähigkeit, Verbesserung von Aus- und Fortbildung und Verbesserungen zur Personalsteuerung beinhaltete.^[63] Die in Deutschland verhältnismäßig spät einsetzende Finanz- und Haushaltskrise sowie die Wiedervereinigung verzögerten jedoch die Reformvorhaben, sodass erst Mitte der 1990er Jahre erste konkrete Reformschritte unternommen wurden^[64], auf die an späterer Stelle eingegangen werden soll.

Auch die Wissenschaft bietet viele theoretische Modelle an, die die traditionelle Organisationsgestaltung ablösen sollen, die jedoch im Rahmen dieser Arbeit nicht berücksichtigt werden können.^[65]

Der Rahmen für Veränderungen ist jedoch durch die Gesetze und Verordnungen begrenzt. Gegen grundlegende Legitimationsprinzipien wie Demokratie- und Rechtsstaatprinzip darf nicht verstoßen werden. Ein Beispiel: Die Institution des Berufsbeamtentums steht laut Art.33 GG unter Verfassungsschutz.

Ebenfalls muss beachtet werden, dass die Erzeugung öffentlicher Güter und Dienstleistungen nicht originär Marktprozessen und Gewinnstreben unterliegt, sondern von Politik, dem prozeduralen Einsatz von Recht und der Kontrolle des Einsatzes von Steuergeldern beeinflusst wird. Eine Übertragung von betriebswirtschaftlichen Managementtheorien auf den öffentlichen Dienst ist damit deutlich mehr als nur Formsache.^[66]

[...]

^[1] Vgl. Nicolai, Christiana: Motive, Motivation und Arbeit. In: Das Wirtschaftsstudium, Jg. 39, 2010, H. 4, S.527.

^[2] Vgl. Ebenda, S.528.

^[3] Vgl. Heckhausen, H./Heckhausen, J.: Motivation und Handeln. 3. Aufl., Heidelberg 2006, S.3.

^[4] Vgl. Berthel, Jürgen: Personalmanagement. 4. Aufl., Stuttgart 1995, S.38.

^[5] Vgl. Berthel, Jürgen, 1995, S.20.

^[6] Vgl. Sprenger, Reinhard K.: Mythos Motivation. 17. Aufl., Frankfurt am Main 2002, S.22.

^[7] Vgl. Nicolai, Christiana, 2010, S.527.

^[8] Vgl. Frey, B./Osterloh, M.: Successful Management by Motivation. Heidelberg 2002, S.8.

^[9] Vgl. Rheinberg, Falko: Motivation – Grundriss der Psychologie. Stuttgart 1995, S.137.

^[10] Vgl. Frey, B./Osterloh, M., 2002, S.57.

^[11] Vgl. Frey, B./Osterloh, M., S.8.

^[12] Vgl. Heckhausen, H./Heckhausen, J., 2006, S.334-336.

^[13] Vgl. Frey, B./Osterloh, M., 2002, S.21.

^[14] Vgl. Ebenda, S.73.

^[15] Vgl. Ebenda, S.9.

^[16] Vgl. Klages, Helmut, 1990, S.6.

^[17] Vgl. Blasweiler, Karl Heinz: Arbeitszufriedenheit. In: Verwaltungsrundschau, Jg.57, 2011, H.3, S.92.

^[18] Vgl. Sprenger, Reinhard, 2002, S.26f.

^[19] Vgl. Nicolai, Christiana, 2010, S.530.

^[20] Vgl. Ebenda, S.530

^[21] Vgl. Berthel, Jürgen, 1995, S.20

^[22] Vgl. Maslow, Abraham: Motivation und Persönlichkeit. Hamburg 1981, S.62-74.

^[23] Vgl. Schreyögg, Georg: Organisation. 5. Aufl., Wiesbaden 2008, S.189f.

^[24] Vgl. Blasweiler, Karl Heinz, 2011, S.93.

^[25] Vgl. Schreyögg, Georg, 2008, S.192-196.

^[26] Vgl. Berthel, Jürgen, 1995, S.25.

^[27] Vgl. Stroebe, Rainer: Motivation. 9. Aufl., Heidelberg 2004, S.104.

^[28] Vgl. Blasweiler, Karl Heinz, 2011, S.93.

^[29] Vgl. Berthel, Jürgen, 1995, S.26.

^[30] Vgl. Nicolai, Christiana, 2010, S.533.

^[31] Vgl. von Rosenstiel, Lutz: Grundlagen der Organisationspsychologie. 6. Aufl., Stuttgart 2007, S.87f.

^[32] Vgl. Nicolai, Christiana, 2010, S.533.

^[33] Vgl. Greenberg, Jerald: Managing Behavior in Organizations. 5. Ausg., Upper Saddle River 2010, S.166-169.

^[34] Vgl. Folger, R./ Konovsky, M.: Effects of procedural and distributive justice on reactions to pay raise decisions. In: Academy of Management Journal, Jg. 31, 1989, H.1, S.115-130.

^[35] Vgl. Blasweiler, Karl Heinz, 2011, S.93.

^[36] Vgl. von Rosenstiel, Lutz, 2007, S.96.

^[37] Vgl. Greenberg, Jerald, 2010, S.177-182.

^[38] Vgl. von Rosenstiel, Lutz, 2007, S.95.

^[39] Vgl. Hammerschmid, Gerhard et al.: Das Konzept der Public Service Motivation. In: dms – der Moderne Staat, Zeitschrift für Policy, Recht und Management, 2009, H.1, S.73.

^[40] Perry, James L./Wise, Lois R.: The Motivational Bases of Public Service. In: Public Administration Review, Jg. 50, 1990, H.3, S.368.

^[41] Vgl. Hammerschmid, Gerhard et al., 2009, S.76.

^[42] Vgl. Perry, James L.: Antecedents of Public Service Motivation. In: Journal of Public Administration Research and Theory, 1997, H.7, S.186-189.

^[43] Vgl. Hammerschmid, Gerhard et. al, 2009, S.75.

^[44] Vgl. Czerwick, Erwin: Beschäftigungsstrukturen im öffentlichen Dienst. In: Koch/ Conrad/ Lorig: New Public Service. 2. Aufl., Wiesbaden 2010, S.154.

^[45] Vgl. Ebenda, S.153.

^[46] Vgl. Tepe, Markus/Kroos, Daniela: Lukrativer Staatsdienst? Lohndifferenzen zwischen öffentlichem Dienst und Privatwirtschaft. In: WSI-Mitteilungen, Jg. 63, 2010, H.1, S.3.

^[47] Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Fachserie 14, R6. Finanzen und Steuern: Personal des öffentlichen Dienstes. Wiesbaden 2009.

^[48] Vgl. Klages, Helmut, 1990, S.9f.

^[49] Vgl. Schreyögg, Georg, 2008, S.185.

^[50] Vgl. Schedler, Kuno/Proeller, Isabella: New Public Management. Bern, Stuttgart, Wien 2000, S.18-26.

^[51] Vgl. Klages, Helmut/Schäfer, Peter: Leistungsmotivation und Leistungsanreize im Öffentlichen Dienst. Speyer 1985, S.IV.

^[52] Vgl. Schwab, Siegfried: Organisationskultur und Motivation. In: Der öffentliche Dienst, Jg.40, 1987a, H.8, S.176.

^[53] Vgl. Schreyögg, Georg, 2008, S.193 und S.202f.

^[54] Vgl. Schreyögg, Georg, 2008, S.194.

^[55] Vgl. Thom, Norbert/Ritz, Adrian: Public Management. Wiesbaden 2000, S.5-17.

^[56] Vgl. Schreyögg, Georg, 2008, S.205.

^[57] Vgl. Klages, Helmut, 1990, S.62.

^[58] Vgl. Schedler, Kuno/Proeller, Isabella, 2000, S.XVII.

^[59] Vgl. Ebenda, S.43.

^[60] Vgl. Ebenda, S.49.

^[61] Vgl. Ebenda, S.18.

^[62] Vgl. Klages, Helmut/Hippler, Gabriele: Ergebnisse eines Forschungsprojekts über „Führung und Arbeitsmotivation in der Öffentlichen Verwaltung“. Gütersloh 1991, S.11.

^[63] Klages, Helmut/Schäfer, Peter, 1985, S.13.

^[64] Vgl. Thom, Norbert/Ritz, Adrian, 2000, S.38.

^[65] Schreyögg, Georg, 2008, S.216.

^[66] Vgl. Ridder, Hans-Gerd/Hoon Christina: Strategieprozesse im Personalmanagement öffentlicher Dienste. In: Koch/Conrad/Lorig: New Public Service. 2. Aufl., Wiesbaden 2010, S.87.