Innovationsförderung: Fördermittel für kleine und mittlere Unternehmen im Bereich Produkt- und Verfahrensentwicklung

II. Innovationsförderung als Instrument der Wirtschaftsförderung

1. Wirtschaftsförderung durch Subventionen

Wirtschaftsförderung umschreibt die staatliche Beeinflussung des Wirtschaftsverkehrs durch eine rechtliche oder tatsächliche Verbesserung der Position einzelner Wirtschaftssubjekte.^[1] Dabei erfolgt die Wirtschaftsförderung u. a . durch die Vergabe von Subventionen. Der Begriff der Subvention ist gesetzlich nicht definiert^[2] und wird auch als „Zuwendung“^[3] oder auf europäischer Ebene als „Beihilfe“^[4] bezeichnet. In der Literatur und Rechtssprechung hat sich folgende Definition entwickelt:

Subventionen sind vermögenswerte Zuwendungen, die ein Träger öffentlicher Gewalt einer Privatperson ohne eine entsprechende Gegenleistung gewährt, um durch deren Verhalten einen im öffentlichen Interesse liegenden Zweck zu fördern.^[5]

Somit ergeben sich fünf Einzelmerkmale für den Subventionsbegriff:^[6]

- Subventionsgeber: die vermögenswerte Zuwendung muss durch einen Träger hoheitlicher Gewalt, also z.B. den Staat, erfolgen.
- Subventionsnehmer: Der Subventionsnehmer muss eine Privatperson sein. Darunter fallen neben natürlichen Personen auch juristische Personen des Privatrechts.
- Subventionszweck: Unterstützt wird ein im öffentlichen Interesse liegender Zweck. Dies kann zum Beispiel ein wirtschaftlicher, ökologischer, sozialer oder kultureller Zweck sein.
- Subventionsgegenstand: Jeder direkte Vorteil wirtschaftlicher Art (z. B. Geldzahlungen) ist Subventionsgegenstand.
- Ohne marktmäßige Gegenleistung: Das Subventionsverhältnis ist ein einseitiges Leistungsverhältnis. Das heißt der Subventionsgeber erhält keine gleichwertige wirtschaftliche Gegenleistung.

Der Begriff der Subventionen kann ferner noch in Leistungssubventionen (direkte Subventionen oder Subventionen i. e. S.) und Verschonungs-/Belastungssubvention (indirekte Subventionen oder Subventionen i. w. S.) unterteilt werden.

Als Leistungssubventionen bezeichnet man vermögenswerte Zuwendungen, welche der Staat oder ein anderer Träger öffentlicher Verwaltung unmittelbar oder durch Dritte an Privatpersonen zur Förderung eines im öffentlichen Interesse liegenden Zwecks leistet. Die Zuwendung dient also nicht dem Interesse des Empfängers, sondern soll den Empfänger zu einem bestimmten, dem Allgemeinwohl dienenden Verhalten veranlassen. In der Praxis treten sie häufig als sog. verlorene Zuschüsse (Prämien, Beihilfen), Darlehen (i. S. d. § 488 I BGB) oder Bürgschaften (i. S. d. § 765 BGB) auf.

Als Verschonungs-/Belastungssubventionen sind verdeckt gewährte vermögenswerte Zuwendungen vor allem durch Minderung allgemeiner Abgabenbelastungen wie Steuervergünstigungen oder Zollverzicht.^[7]

Allerdings ist es rechtlich umstritten, ob indirekte Subventionen unter den Subventionsbegriff gefasst werden. Nach herrschender Meinung sind indirekte Subventionen nicht vom wirtschaftsverwaltungswissenschaftlichen Subventionsbegriff umfasst, da sie zu verschiedenen Regelungsgebieten angehören und deshalb eine differenzierte Betrachtungsweise geboten ist.^[8]

Neben den Subventionen gibt es noch weitere staatliche Beeinflussungen des Wirtschaftsverkehrs wie die staatliche Filmförderung oder Preisfestsetzungen. Solche Maßnahmen können zwar Parallelen zu den Subventionen aufweisen, allerdings kommt der Staat in diesen Fällen eher seiner Verantwortung der Daseinsfürsorge nach oder wird in anderen Bereichen der Leistungsverwaltung tätig.

Im weiteren Verlauf dieser Arbeit wird nur auf die Leistungssubventionen eingegangen.

2. Subventionsarten

In diesem Kapitel werden die am häufigsten vorkommenden Subventionsarten und -formen beschrieben:

a) Verlorene Zuschüsse

Verlorene Zuschüsse sind nicht rückzahlbare Zuwendungen des Staates.^[9] Diese Zuwendungen werden allerdings an bestimmte Bedingungen geknüpft, welche der Empfänger einhalten muss. In der Praxis werden für verlorene Zuschüsse unter verschiedenen Begriffen gebraucht (z. B.: Zuschuss, Beihilfe, Prämie, Zulagen).

b) Darlehen

Der Begriff des Darlehens ergibt sich aus § 488 ff. BGB. Zinslose oder zinsgünstige Darlehen gewähren dem Privaten einen Geldvorteil gegenüber den marktüblichen Konditionen. Die Differenz wird vom Staat getragen.

c) Bürgschaften

Bei einer Subventionsbürgschaft übernimmt der Staat (Subventionsgeber) eine Bürgschaft gegenüber einem privaten Kreditinstitut zugunsten eines privaten Kreditnehmers (Subventionsempfänger). Die Kreditwürdigkeit des Subventionsempfängers wird dadurch erhöht und politische sowie wirtschaftliche Risiken werden vermindert.^[10] Bürgschaften durch den Staat werden vorzugsweise in der Außenwirtschaftsförderung (durch so genannte Exportversicherungen) eingesetzt.^[11]

d) Realförderung

Realförderung im Sinne einer Subvention ist die bevorzugte Berücksichtigung bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen oder der Veräußerung von staatlichem Eigentum (auch Naturalsubvention). Der Vorteil liegt darin, dass der Subventionsunternehmer den Zuschlag überhaupt und zudem meist unter den marktüblichen Bedingungen erhält.^[12] Die bevorzugte Berücksichtigung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge dient vor allem der gewerblichen Förderung des Mittelstandes sowie der regionalen Anbieter.

Im weiteren Verlauf dieser Arbeit wird auf die Wirtschaftsförderung in Form von verlorenen Zuschüssen näher eingegangen, da diese in nahezu allen Innovationsförderprogrammen vorkommen.

3. Innovationsförderung

a) Allgemein

Bereits der Ökonom Joseph Schumpeter bezeichnete in seiner „Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung“ Innovationen als Motor für Wirtschaftswachstum.

Die Europäische Union und insbesondere Deutschland befinden sich in einer besonderen Situation:

- Aufgrund der mangelnden Rohstoffvorkommnisse in Europa und Deutschland und der immer weiter wachsenden globalen Herausforderungen u.a. durch Klimawandel, Nahrungsmittelknappheit und wachsenden Energiebedarf, ist die Weiterentwicklung und Verbesserung von Technologien (Produkten und Verfahren) zur Sicherung und Stärkung der Wirtschaft unbedingt notwendig.
- Hohe Personalkosten im europäischen Wirtschaftsraum führen zur Verlagerung der Produktion in Drittländer. Bereits jetzt ist erkennbar, dass qualifizierte Wertschöpfungsstufen, im Besonderen damit auch die Technologieentwicklung, in zunehmendem Maße Voraussetzung für Wirtschaftswachstum und Beschäftigung sein werden.
- Durch das Wirtschaftswachstum u.a. in China und anderen Schwellenländern entsteht zunehmender internationaler Wettbewerbsdruck, welcher die Unternehmen zwingt, innovative Technologien zu entwickeln, um als Technologieführer auf Dauer am Markt zu überleben.

Zur Bewältigung dieser Herausforderungen muss staatliche Unterstützung geleistet und Anreize geschaffen werden, um Produkt- und Verfahrensentwicklungen anzukurbeln. Deshalb haben die europäischen Staats- und Regierungschefs die Strategie verabschiedet, Europas Wettbewerbsfähigkeit zu stärken und Europa „ zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensgestützten Wirtschaftsraum der Welt zu machen - einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen“ (sog. Lissabon-Strategie).^[13] Schlüsselziele der Strategie sind:

- Investition in Menschen: Durch flexible und hoch qualifizierte Arbeitskräfte die europäische Wirtschaft stärken.
- Mehr Forschung, Entwicklung und Innovation: Investitionen in Forschung und Entwicklung, um im internationalen Wettbewerb mithalten zu können sowie stärkere Zusammenarbeit zwischen Forschungsinstituten, Universitäten und Unternehmen.
- Dynamischeres Unternehmensumfeld: Abbau von Bürokratie und leichterer Zugang zu Krediten, insbesondere für mittelständische Unternehmen.
- Grünere Wirtschaft: Durch energiesparende Maßnahmen und durch Förderung neuer umweltfreundlicher Technologien für Wirtschaftswachstum sorgen und so auch gegen den Klimawandel anzukämpfen.

Ziel ist es, die Zukunftsfähigkeit Deutschlands bzw. Europas durch verschiedene politische Maßnahmen zu sichern, indem u.a. die Produktivität und die Innovationsgeschwindigkeit in Europa angekurbelt werden sollen. Damit geht das auf der Tagung des Europäischen Rates im Jahre 2002 gefasste Ziel einher, die Gesamtausgaben für Forschung und Entwicklung sowie Innovation auf 3 % des BIP anzuheben.^[14]

b) Besonderheiten für KMUs

In der EU gibt es rund 23 Millionen KMU, diese stellen 99 % aller Unternehmen dar und repräsentieren 80 % der Arbeitsplätze in bestimmten Industriebereichen.^[15]

Der Mittelstand ist auch das Rückrat der Deutschen Wirtschaft^[16], denn:

mittelständische Unternehmen^[17]

- stellen 99,7 % aller Unternehmen in Deutschland dar,
- erzielen rund 39 % aller steuerpflichtigen Umsätze,
- tragen etwa 51 % zur Nettowertschöpfung aller Unternehmen bei und
- bieten rund 60 % der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in Unternehmen einen Arbeitsplatz.

Dabei haben KMU typische Probleme im Innovationsprozess, welche sich im Einzelnen wie folgt benennen lassen:

1. Oft kein Technologiemanagement,
2. Oft kein systematisches Innovationsmanagement/Innovationsstrategie,
3. F&E-Risiko,
4. Zeitrisiko,
5. Marktrisiko,
6. Finanzierungsrisiko.

Dies bedeutet, dass auch zukünftig eine gezielte FuE-Förderung – insbesondere im Hinblick auf die Problemfelder - von KMU geboten ist, um insgesamt die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandortes zu erhalten.

c) Umsetzung

Die Unterstützung von Innovationen in KMU im Bereich der Produkt- und Verfahrensentwicklung bezieht sich im Wesentlichen auf:

- Investitionsförderung: Unterstützung der Investitionen in für die Forschungs- und Entwicklungsarbeit notwendiges Anlagevermögen.

- Innovationsförderung: Abfederung der technischen und wirtschaftlichen Risiken bei der Durchführung von Forschungs- und Entwicklungsarbeiten.

Bei der Investitionsförderung wird nicht die Forschungs- und Entwicklungsarbeit direkt unterstützt. Es erfolgt eine Unterstützung in der Anschaffung von benötigtem Inventar und Material, hauptsächlich in Form von zu aktivierenden Anlagevermögen. In diesem Bereich werden meist Darlehen und Bürgschaften (siehe oben Ziff. 2 b) und c)) gewährt, u.a. weil aufgrund der Anschaffungen zu besichernde Vermögenswerte vorhanden sind.

Demgegenüber existieren bei der Durchführung von Forschungs- und Entwicklungsvorhaben besondere technische und wirtschaftliche Risiken. Die Förderung der Innovationstätigkeit (Innovationsförderung) zielt dabei meist auf die finanzielle Unterstützung des Personaleinsatzes ab. Deshalb erfolgt die Förderung hier vorwiegend in Form von verlorenen Zuschüssen.

Wird im weiteren Verlauf dieser Arbeit von Innovationsförderung gesprochen, handelt es sich um Subventionen in Form von verlorenen Zuschüssen.

III. Definition KMU

Im Jahr 2003 hat die EU-Kommission die Definition für Kleinstunternehmen sowie kleine und mittlere Unternehmen (KMU) unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Entwicklungen aktualisiert und präzisiert, mit dem Ziel die Wirksamkeit von politischen Maßnahmen und Programmen zu verstärken.^[18] Ferner soll verhindert werden, dass Unternehmen, deren wirtschaftliche Leistungskraft über die von KMU hinausgeht, von Unterstützungsmechanismen, die speziell für KMU geschaffen wurden, profitieren. Verbindlich ist die Definition für bestimmte Bereiche, z. B. bei der Gewährung staatlicher Beihilfen oder der Umsetzung von Gemeinschaftsprogrammen, insbesondere des europäischen Rahmenprogramms für Forschung und technologische Entwicklung.

1. Kleinstunternehmen, kleine und mittlere Unternehmen

Gemäß Artikel 1 der Empfehlung 2003/361/EG gilt als Unternehmen jede Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Dazu gehören insbesondere auch jene Einheiten, die eine handwerkliche Tätigkeit oder andere Tätigkeiten als Einpersonen - oder Familienbetriebe ausüben, sowie Personengesellschaften oder Vereinigungen, die regelmäßig einer wirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen.

Kleinstunternehmen, kleine und mittlere Unternehmen werden entsprechend ihrer Mitarbeiterzahl^[19] und ihres Umsatzes bzw. der Bilanzsumme^[20] definiert. Gemäß Artikel 2 der Empfehlung 2003/361/EG ergeben sich daraus folgende Schwellenwerte:

- Ein mittleres Unternehmen wird definiert als ein Unternehmen, das weniger als 250 Mitarbeiter beschäftigt und dessen Umsatz 50 Mio. Euro oder dessen Jahresbilanz 43 Mio. Euro nicht überschreitet.
- Ein kleines Unternehmen wird definiert als ein Unternehmen, das weniger als 50 Mitarbeiter beschäftigt und dessen Umsatz oder Jahresbilanz 10 Mio. Euro nicht überschreitet.
- Ein Kleinstunternehmen wird definiert als ein Unternehmen, das weniger als 10 Mitarbeiter beschäftigt und dessen Umsatz oder Jahresbilanz 2 Mio. Euro nicht überschreitet.

2. Unternehmenstyp

Bei der Definition von KMU werden die Unternehmenstypen danach unterschieden, in welcher Beziehung sie zu anderen Unternehmen in Bezug auf Kapitalbeteiligung, Stimmrechte oder Ausübung eines herrschenden Einflusses stehen (Art. 3 der Empfehlung 2003/361/EG).

a) eigenständiges Unternehmen

Ein Unternehmen ist eigenständig, wenn es:

- keine Anteile von 25 % oder mehr an einem anderen Unternehmen hält,
- nicht zu 25 % oder mehr unmittelbar im Besitz eines anderen Unternehmens bzw. einer öffentlichen Einrichtung oder im gemeinsamen Besitz mehrerer verbundener Unternehmen bzw. öffentlicher Einrichtungen ist,
- keine konsolidierte Bilanz erstellt und nicht im Abschluss eines Unternehmens enthalten ist, dass eine konsolidierte Bilanz erstellt, und damit kein verbundenes Unternehmen ist.

Ein Unternehmen gilt weiterhin als eigenständig, auch wenn der Schwellenwert von 25 % erreicht oder überschritten wird, wenn es sich um bestimmte Kategorien von Investoren handelt, beispielsweise um Business Angels.

b) Partnerunternehmen

Partnerunternehmen sind Unternehmen, die umfangreiche Finanzpartnerschaften mit anderen Unternehmen eingehen, ohne dass ein Unternehmen dabei mittelbar oder unmittelbar eine tatsächliche Kontrolle über das andere ausübt. Partnerunternehmen sind Unternehmen, die nicht eigenständig, aber auch nicht miteinander verbunden sind. Ein Unternehmen ist Partnerunternehmen eines anderen Unternehmens, wenn:

- es einen Anteil zwischen 25 % und weniger als 50 % an diesem anderen Unternehmen hält,
- dieses andere Unternehmen einen Anteil zwischen 25 % und weniger als 50 % an dem antragstellenden Unternehmen hält,
- das antragstellende Unternehmen keinen konsolidierten Abschluss erstellt, in den dieses andere Unternehmen durch Konsolidierung einbezogen wird, und nicht durch Konsolidierung in den Abschluss dieses bzw. eines weiteren Unternehmens, das mit diesem verbunden ist, einbezogen wird.

c) verbundene Unternehmen

Verbundene Unternehmen geben die wirtschaftliche Lage von Unternehmen wieder, die entweder durch mittelbare oder unmittelbare Kontrolle der Mehrheit ihres Kapitals oder ihrer Stimmrechte (auch durch Vereinbarungen oder in manchen Fällen durch natürliche Personen wie Aktionäre) oder durch die Fähigkeit, einen beherrschenden Einfluss auf ein anderes Unternehmen auszuüben, einer Unternehmensgruppe angehören.

B Rechtliche Rahmenbedingungen der Innovationsförderung

Neben der ordnungspolitischen und wirtschaftspolitischen gibt es auch eine juristische Ausprägung der Innovationsförderung.^[21] In diesem Kapitel wird diese Ausprägung näher begutachtet und auf die Rechtsgrundlagen des Subventionsrechts näher eingegangen. Nicht näher eingegangen wird auf die WTO-Abkommen. Diese berühren zwar nationales und europäisches Recht, allerdings beschränken sich diese Subventionsregeln weitgehend auf den Handelssektor und sind weniger streng ausgebildet als das Subventionsrecht der EU.^[22]

Die Wirtschaftsförderung wird geprägt durch das EU-Recht, welches die nationalen Regelungen überlagert und mitgliedsstaatliche sowie kommunale Kompetenzen einschränkt.^[23]

I. Europäische Rechtsgrundlagen für die Gewährung von Subventionen

Die Europäische Union beruht auf dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb (Art. 119 I AEUV). Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt, etwa durch Subventionierungen einzelner Unternehmen, sollen daher durch sog. Beihilfevorschriften (Art. 107 ff. AEUV) verhindert werden. In Art. 107 AEUV ist das materielle Beihilfenrecht geregelt, wohingegen Art. 108 AEUV das Verfahren der Beihilfekontrolle durch die Kommission festlegt und Art. 109 AEUV den Rat ermächtigt, zweckdienliche Durchführungsverordnungen zu erlassen.

1. Beihilfen i. S. d. Artikel 107 Abs. I AEUV (vorher Art. 87 EGV)

Auf europäischer Ebene wird die Wirtschaftsförderung durch den unionsrechtlichen Begriff der Beihilfe definiert, welcher erheblich weiter reicht als der Subventionsbegriff des deutschen Verwaltungsrechts.^[24] Bei dem europäischen Beihilfebegriff handelt es sich um einen unbestimmten und allgemein gehaltenen Rechtsbegriff („Beihilfen gleich welcher Art“, Art. 107 AEUV). Dem Begriff der Beihilfe unterliegen demzufolge auch „ alle Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, welche ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat und somit zwar keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen aber nach Art und Wirkung gleichstehen “.^[25] Entscheidend ist damit die begünstigende Wirkung für das Unternehmen und das Fehlen einer adäquaten Gegenleistung.^[26]

Die europäische Kommission hat zur Orientierung der Beurteilung der Beihilfepraxis Leitfäden, Leitlinien und Gemeinschaftsrahmen zur Prüfung einzelstaatlicher Beihilfen erlassen die als sog. „Durchführungsakte“ auf Art. 291 AEUV beruhen.^[27]

Grundsätzlich sind gemäß Art. 107 AEUV Beihilfen, welche hinsichtlich ihrer Wirkung den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

Folgende Tatbestandsmerkmale ergeben sich aus Art. 107 I AEUV:

- staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe

Es muss sich um eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Förderung handeln. Staatliche Mittel sind Vergünstigungen, die unmittelbar aus dem Haushalt von Bund und Ländern stammen.^[28] Aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen sind Vorteile, die über eine vom Staat benannte oder errichtete öffentliche oder private Einrichtung gewährt und dem Staat zugerechnet werden.^[29] Es genügt allerdings nicht, dass diese Einrichtung unter staatlicher Kontrolle steht. Erforderlich ist vielmehr, dass der Staat einen tatsächlichen Einfluss hat.

- Begünstigung bestimmter Unternehmen

Die Förderung gem. Art. 107 AEUV erfasst nur die Begünstigung bestimmter Unternehmen und Produktionszweige. Diese Voraussetzung liegt vor, wenn die staatliche Maßnahme geeignet ist, bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige gegenüber anderen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Maßnahme verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen oder rechtlichen Situation befinden, begünstigen.^[30] Die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige ist demzufolge nicht gegeben, wenn diese wettbewerbsneutral allen Wirtschaftsteilnehmern zukommt.^[31] Ferner fallen Beihilfen aus allgemeinen Infrastrukturförderungen, die wirtschaftspolitisch motiviert sind, nicht unter die Voraussetzungen des Art. 107 AEUV.^[32]

- Wettbewerbsverfälschung

Die Beihilfe muss des Weiteren den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen. Eine Wettbewerbsverfälschung ist dann anzunehmen, wenn die Wettbewerbsfähigkeit des begünstigten Unternehmens gegenüber anderen Unternehmen, welche keine Beihilfen erhalten haben, verbessert wird.^[33] Voraussetzung dafür ist, dass ein relevanter Markt vorhanden ist und eine Maßnahme einzelnen Wettbewerbern einen Vorteil bringt, den sie unter marktkonformen Voraussetzungen nicht erhalten hätten. Die Maßnahme muss dadurch die Marktbedingungen der Wettbewerber beeinflussen.^[34] Ausreichend ist, dass die Stellung des Empfängers der Begünstigung durch die Maßnahme tatsächlich oder potentiell verbessert wird.^[35]

- Handelsbeeinträchtigung

Schließlich müssen die Beihilfen den Handel zwischen den Mitgliedsstaaten beeinträchtigen. Handelsbeeinträchtigungen ergeben sich oft aus einer vorliegenden Wettbewerbsverfälschung. Die Tatbestandsmerkmale sind daher nicht immer klar voneinander abgrenzbar. Voraussetzung ist aber, dass die Begünstigung nicht nur innerhalb eines Staates den Wettbewerb verfälscht und den Handel beeinträchtigt, sondern grenzüberschreitende Auswirkungen möglich sind.

Sind die vorgenannten Tatbestandsmerkmale des Art. 107 I AEUV gegeben, greift das Beihilfeverbot.

Allerdings sind in Art. 107 Abs. II AEUV Legalausnahmen zum Beihilfeverbot des Absatz I normiert, welche aber für den Bereich der Innovationsförderung nicht relevant sind und daher nicht näher erläutert werden.

2 Ausnahme Artikel 107 Abs. III AEUV

Art. 107 II AEUV erklärt bestimmte Beihilfen kraft Primärrecht für zulässig. Dagegen enthält Art. 107 III AEUV eine Reihe von Ausnahme- und Befreiungstatbeständen, die durch Leitlinien konkretisiert werden.^[36]

Im Einzelnen handelt es sich um folgende Subventionstypen:

- Befreiung nach Art. 107 III lit. a-d AEUV durch Ermessensentscheidung der Kommission,

- Befreiung nach Art. 107 III lit. e AEUV durch Ratsentscheidung auf Vorschlag der Kommission und

- Befreiung nach Art. 108 II AEUV durch Ratsentscheidung auf Antrag des Mitgliedstaates.

Nach der Rechtsprechung des EuGH steht der Kommission für Ausnahme- und Befreiungstatbestände ein erheblicher Ermessensspielraum zu.^[37] Zur Überprüfung der Beihilfen auf ihre Vereinbarkeit mit einem der in Art. 107 III AEUV genannten Tatbestände hat die Kommission drei allgemeine Kriterien aufgestellt:^[38] Die Beihilfe muss der Verwirklichung eines der in den Ausnahmeregeln angesprochenen Ziele dienen (Zielverwirklichung). Sie muss ferner notwendig sein, um die gewünschte Entwicklung herbeizuführen (Notwendigkeit). Die Modalitäten der Beihilfe müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem mit der Beihilfe verfolgten Ziel stehen (Angemessenheit). In der Praxis hat sich Art. 107 III lit. c AEUV als bedeutsamster Ausnahmetatbestand erwiesen. Diese Bestimmung erlaubt es der Kommission, die Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete zu fördern, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Unter diese Bestimmung fallen auch die relevanten Förderprogramme für die Innovationsförderung auf nationaler und eur o päischer Ebene.

3. EU-Beihilfeverfahren

Die Kommission überprüft fortlaufend die bestehenden Beihilferegelungen (sog. repressives Verfahren) und kontrolliert die Vereinbarkeit neuer Beihilfen (sog. präventives Verfahren) nach Art. 108 I und III AEUV.^[39] Im Interesse von mehr Rechtsstaatlichkeit (Gesetzesvorbehalt), Rechtssicherheit, Transparenz und Effizienz ermächtigt zudem Art. 109 AEUV zum Erlass von Subventionsdurchführungsverordnungen sowie Harmonisierungsrichtlinien.^[40]

Die Regelungen nach Art. 108 I und III AEUV dienen der Kontrolle der mitgliedstaatlichen Wirtschaftsförderung hinsichtlich der Beachtung des EU-Beihilferechts.^[41] Dabei ist der Zuständigkeitsbereich der Kommission sehr umfangreich. Er reicht u.a. von der Überprüfung bestehender Beihilferegelungen über die Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen bis hin zu dem Vorschlag zweckdienlicher Maßnahmen.^[42]

Von besonderer Bedeutung für die verwaltungsrechtliche Durchführung des Beihilferechts ist die Verordnung des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 93 des EG-Vertrages (SubVVO).^[43]

Die Verordnung erläutert das Verfahren bei

- angemeldeten neuen Beihilfen (Art. 2 ff. SubVVO),
- rechtswidrigen Beihilfen (Art. 10 ff. SubVVO),
- rechtsmissbräuchlicher Anwendung (Art. 16 SubVVO),
- bestehenden Beihilferegelungen (Art. 17 ff. SubVVO).

Das Verfahren für angemeldete neue Beihilfen sieht vor, dass neue Beihilfen einer Anmeldungspflicht (Notifizierungspflicht) unterliegen. Allerdings müssen nicht sämtliche neue Beihilfen notifiziert werden. Die Notifizierung ist entbehrlich, wenn die Beihilfe durch eine Verordnung der EU-Kommission ausdrücklich von der Notifizierung befreit ist.^[44] Die Verordnung über die Anwendung der Art. 107f. AEUV auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen^[45] ermächtigt die Kommission zu Erlass sog. Gruppenfreistellungsverordnungen.^[46] Im Einzelnen können demnach Beihilfen zugunsten von

- kleinen und mittleren Unternehmen,
- Forschung und Entwicklung,
- Umweltschutzmaßnahmen,
- Beschäftigung und Ausbildung sowie

Beihilfen zur Gewährung von Regionalbeihilfen genehmigter Fördergebiete von der Anmeldepflicht befreit werden. Ferner kann die Kommission unabhängig von der Gruppenfreistellungsverordnung sog. De-minimis-Beihilfen von der Anmeldepflicht befreien. De-minimis-Beihilfen sind Beihilfen, welche über einen Zeitraum von drei Steuerjahren einen festgesetzten Betrag in Höhe von 200.000 Euro nicht überschreiten.^[47]

II. nationale Rechtsgrundlagen für die Gewährung von Subventionen

1. Rechtsgrundlage des deutschen Subventionsrechts

Die Gewährung von Subventionen ist in keinem Gesetz ausdrücklich geregelt. Der Subventionsbegriff wird zwar in diversen gesetzlichen Regelungen gebraucht,^[48] diese betreffen allerdings nur Sondertatbestände.

Umstritten ist, was die gesetzliche Grundlage für die Gewährung von Subventionen ist. Einschlägige Rechtsgrundlage könnten die Haushaltsgesetze (z.B. § 44 BHO) bzw. Haushaltspläne und die dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften des Bundes und der Länder sein.^[49]

Fraglich ist, ob diese sogenannte Etatlegitimierung ausreichend ist, da die Subventionierung Grundrechte tangieren und deshalb einem (qualifizierten) Gesetzesvorbehalt unterliegen könnte.^[50]

Der Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes gem. Art. 20 III GG besagt, dass staatliches Handeln (vollziehende Gewalt) einer Ermächtigungs- bzw. Gesetzesgrundlage bedarf. Dies bedeutet, dass die Verwaltung nur tätig werden darf, wenn sie dazu durch Gesetz ermächtigt worden ist.^[51] Dieser Vorbehalt des Gesetzes gilt uneingeschränkt für den Bereich der Eingriffsverwaltung,^[52] d. h. für den Bereich der Verwaltung, welcher vom Bürger unmittelbar ein Handeln, Dulden oder Unterlassen fordert und somit eine Belastung darstellt. Im Bereich der Leistungsverwaltung, d.h. bei der gezielten Unterstützung Einzelner sowie der Bereitstellung öffentlicher Einrichtungen (Vorteilsgewährung),^[53] ist es umstritten, ob und inwieweit der Gesetzesvorbehalt greift.^[54] Subventionen gewähren dem Bürger einen finanziellen Vorteil. Es handelt sich somit um Leistungsverwaltung.

Nach der Rechtssprechung und einem Teil der Literatur bedürfen Subventionen keiner (materiellen) gesetzlichen Grundlage; vielmehr genügt „ auch jede mäßige Bereitstellung der zu Subventionen erforderlichen Mittel “,^[55] es sei denn, es wird in die Grundrechte Dritter eingegriffen, dann ist auch hier eine gesetzliche Grundlage ausnahmsweise erforderlich.^[56]

Die übrige Literatur fordert dagegen auch für Subventionsleistungen grundsätzlich eine gesetzliche Ermächtigung.^[57] Zu der gleichen Auffassung gelangt man, wenn man für den Bereich der Subventionsvergabe die Wesentlichkeitstheorie des BVerfG^[58] für anwendbar hält. Allerdings hat sich das BVerfG noch nicht allgemein geäußert, ob die Subventionierung der Wesentlichkeitstheorie unterliegt.

Dieser Rechtsstreit kann indes dahinstehen, wenn die haushaltsrechtlichen Regelungen eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Subventionsvergabe darstellen.

Gemäß dem Urteil des BVerfG von 1966^[59] stellt das Bundeshaushaltsgesetz „ nicht lediglich ein im Haushaltsplan erhaltenes Zahlenwerk fest, sondern enthält die Ermächtigung an die Bundesregierung, die Haushaltsmittel für die im Titel des Haushaltsplans festgelegten Zwecke auszugeben. Diese Ermächtigungsvorschriften sind Recht im Sinne von Art. 93 I Nr. 2 GG, § 76 BVerfG “. Dieses Etatrecht des Parlaments ist somit eine besondere Ausprägung des Gesetzmäßigkeitsprinzips. Unter bestimmten Voraussetzungen sieht auch das BVerwG die etatmäßige Bereitstellung zur Subventionierung als hinreichende Legitimation verwaltungsmäßigen Handeln an, wenn:^[60]

- der Haushaltsplan entsprechende Mittelansätze aufweist und deren Zweckbestimmung umreißt sowie
- die Subventionsvergabe zu den verfassungsrechtlichen Aufgaben der betreffenden Verwaltungsbehörde gehört.

Somit handelt es sich bei der Subventionsvergabe zwar um das Prinzip des Vorbehaltes des Gesetzes, welches aber durch Haushaltspläne und die dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften (Vergaberichtlinien) des Bundes und der Länder als Rechtsgrundlage für die Verwaltung genügt.

Allerdings ist zu beachten, dass für die Rückforderung von Subventionen eine materielle Rechtsgrundlage gegeben sein muss, da es sich hierbei um eine Belastung für den Bürger handelt und somit in den Bereich der Eingriffsverwaltung fällt.

Über nationale Gesetzgebung hinaus muss stets der übergeordnete europäische Rahmen beachtet werden.

2. Verfahrensrechtliche Vorschriften

Das Verwaltungsverfahren richtet sich nach den einschlägigen bundes- und landesrechtlichen Verwaltungsverfahrensgesetzen und den dazugehörigen Verwaltungsvorschriften, sofern nicht speziellere Regelungen getroffen sind.^[61]

Es beginnt formell oder informell. Beim informellen Verfahren nimmt der potentielle Subventionsempfänger in einem ersten Schritt, zum Zweck der Informationsgewinnung und Beratung, Kontakt mit der zuständigen Behörde auf. Beim formellen Verfahren handelt es sich um ein sog. Antragsverfahren, indem u.a. geprüft wird, ob der mit der Subvention verfolgte Zweck erreicht wird. Der Zweck ergibt sich aus speziellen Gesetzen sowie dem Haushaltsplan i. V. m. Verwaltungsvorschriften.^[62] Die Feststellung der Einhaltung des Subventionszweckes ist deshalb erforderlich, weil die Subvention im öffentlichen Interesse und nicht im Interesse des Subventionsnehmers gewährt wird. Bei Feststellung des Subventionszwecks, wird das Verfahren fortgeführt. Mit der bestandskräftigen Bewilligung oder der Versagung der Subvention endet das Antragsverfahren.

Die Subventionsgewährung kann dabei in verschiedenen Formen erfolgen.

Die häufigste Handlungsform bei der Subventionsvergabe ist der mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakt. Bei Zuschüssen handelt es sich stets um mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte, da die Subvention beantragt werden muss.

Die Subventionsgewährung kann hier einstufig oder zweistufig ergehen. Bei den im Innovationsbereich gewährten verlorenen Zuschüssen handelt es sich regelmäßig um eine einstufige Entscheidung, weil bei dieser Entscheidung über das „Ob“ der Gewährung und das „Wie“ der Auszahlung in einem Akt geregelt wird.

Nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen kann der Bewilligungsbescheid bei einem Anspruch auf Subventionen mit zusätzlichen Regelungen in Form von Auflagen oder Bedingungen i. S. d. § 36 VwVfG verbunden werden.

Besteht ein Anspruch auf Subventionen nicht, kann die Subventionsbewilligung auch im Ermessensweg erfolgen. Dies bedeutet, dass die Verwaltung bei der Verwirklichung eines Tatbestandes zwischen verschiedenen Verhaltensweisen wählen und somit die Rechtsfolge selbst bestimmen kann.^[63]

Erfolgt die Subventionsbewilligung im Ermessensweg, sind Auflagen bzw. Nebenbestimmungen nur zulässig, wenn sie:^[64]

- in sachlichen Zusammenhang mit dem Subventionszweck stehen,
- den Zweck konkretisieren,
- die Zweckerreichung absichern.

Weitere Handlungsformen bei der Subventionsvergabe sind die Subventionszusage, der öffentlich-rechtliche Subventionsvertrag oder der privatrechtliche Subventionsvertrag. Diese Handlungsformen treten jedoch seltener auf und werden nicht weiter begutachtet.

Die Subventionsgewährung (gleich nach welcher Handlungsform), kann unter einem Haushaltsvorbehalt stehen. Dies bedeutet, dass bei unzureichenden Haushaltsmitteln noch nachträglich eine Kürzung oder gänzliche Versagung eintreten kann. Demzufolge muss ein Subventionsempfänger jederzeit damit rechnen, dass der Staat bei Eintritt grundlegender Änderungen der Rahmenbedingungen (z.B. Verschlechterung der Haushaltslage) von seinem ökonomischen Gestaltungsermessen Gebrauch macht.

[...]

^[1] Schliesky, Öffentliches Wirtschaftsrecht, S. 114.

^[2] Spezielle gesetzliche Begriffsverwendung z.B. in § 264 StGB.

^[3] U. a. § 14 HGrG; § 44 BHO.

^[4] Siehe Art. 107 AEUV.

^[5] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rn. 5.

^[6] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rn. 7 f.

^[7] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17, Rn. 4.

^[8] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rn.4.

^[9] Betz/Klose/Ihnenfeldt/Bolsinger/Seeger, Öffentliche Fördermittel, Rn.3.

^[10] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht S. 236.

^[11] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht S. 236.

^[12] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17, Rn. 6.

^[13] Siehe Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 23. und 24. März 2000 sowie Wirtschaftsprogramm „Europa 2020“ von 2010.

^[14] Siehe Amtsblatt der EU C 47 E/629, Europäischer Rat vom 15./16. März 2002 in Barcelona.

^[15] Siehe RP7, Antworten von morgen beginnen schon heute (factsheet), S. 22.

^[16] Bundesbericht Forschung und Innovation 2010, S. 182.

^[17] http://www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Mittelstand/mittelstandspolitik.html - abgerufen am 21.04.2012.

^[18] Siehe Empfehlung 2003/361/EG.

^[19] Gemäß Art. 5 Empfehlung 2003/361/EG.

^[20] Gemäß Art. 4 Empfehlung 2003/361/EG.

^[21] Stober, im BB 1996, S. 1845 (1845).

^[22] Stober/Eisenmenger, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 292.

^[23] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 228.

^[24] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17, Rn. 35.

^[25] EuGH, Slg. 1961, 1, 43; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17, Rn. 35.

^[26] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17, Rn. 35.

^[27] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 229.

^[28] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 230.

^[29] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 230; vgl. auch EuGH Slg. 1988, 219 (272).

^[30] Vgl. EuGH NJW 1989, 1430.

^[31] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 230.

^[32] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 231.

^[33] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 231.

^[34] EuGH, Slg. 1980, 2671.

^[35] EuGH, Slg. 1980, 2671.

^[36] vgl. Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 232.

^[37] Mähring, JuS 2003, S. 448 (450) zur Erörterung Art. 87 EGV.

^[38] Mähring, JuS 2003, S. 448 (450).

^[39] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 232.

^[40] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 229.

^[41] Stober/Eisenmenger, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 302.

^[42] Stober/Eisenmenger, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 302.

^[43] Stober/Eisenmenger, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 293; Verordnung (EG) Nr. 659/1999.

^[44] Stober/Eisenmenger, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 303.

^[45] Verordnung (EG) Nr. 994/98.

^[46] Verordnung (EG) Nr. 800/2008.

^[47] Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006.

^[48] siehe u.a. Filmförderungsgesetz, Gesetz zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, Investitionszulagengesetz.

^[49] siehe Stober/Eisenmenger, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 294.

^[50] Stober/Eisenmenger, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 294.

^[51] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 II, Rn. 3.

^[52] Siehe Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, §6 II, Rn. 16.

^[53] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 1 II, Rn. 16.

^[54] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 II, Rn. 19.

^[55] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 II, Rn. 20; BVerwGE 6, 282 (287f).

^[56] Ständige Rspr., vgl. BVerwGE 90, 112 (126).

^[57] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 II, Rn. 20.

^[58] Siehe u. a. BVerfGE 40, 237 (249f.); 49, 89 (126f.); BVerwGE 47, 194.

^[59] BVerfG, NJW 1966, 1499

^[60] Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 52.

^[61] Stober/Eisenmenger, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 299.

^[62] BVerwG, NJW 1996, 1766 ff.

^[63] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht § 7, Rn. 7.

^[64] Stober/Eisenmenger, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 313.