Glücksspiele und Einkommensteuer: Ein kritischer Blick auf die gesetzlichen Regelungen und Gewinnbesteuerungen

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1 Einleitung

Glücksspiele haben eine lange Tradition und sind aus dem gesellschaftlichen Leben kaum mehr wegzudenken. Zum einen bieten sie dem Staat opulente Steuereinnahmen, zum anderen dienen sie dem allgemeinen Vergnügen. Dabei waren gewisse Glücksspiele, phasenweise nur für einen bestimmten Teil der Bevölkerung zugänglich oder wurden gänzlich verboten.

Die Anfänge des Glücksspiels lassen sich bis ins Mittelalter zurückverfolgen. Gespielt wurde oft auf Festen oder Jahrmärkten. Die Konzessionen für die Glücksspielveranstaltungen wurden von Landfürsten und Kommunen verteilt. Im Laufe der Jahre wurden die Spiele jedoch von den Festen verdrängt oder verboten. Dies hatte zur Folge, dass die Bürger in Wirtshäuser ausweichen mussten, um weiterhin spielen zu können, während für Adelige „Spielhäuser“ errichtet wurden, zu denen Nichtadelige keinen Zutritt hatten.^[1]

Im 18. Jahrhundert nahm die schichtenbezogene Spieltrennung neue Formen an, indem Adelige Kartenspiele, wie „Pharao“ oder „Basette“ für sich beanspruchten, während Spiele, wie „Biribis“ und „Scheffel“ den unteren Schichten zugeordnet wurden.^[2] Der Adelsstand befürchtete jedoch, dass die Bevölkerung durch einen exzessiven Spielkonsum, ihrer Steuerpflicht nicht nachkommen könnte, sodass Spielverbote erlassen wurden, die ausschließlich für die nichtadelige Bevölkerung galten.^[3] Die Verbote hatten allerdings keinerlei Auswirkungen auf das Spielverhalten der Bevölkerung, sodass neue Wege beschritten wurden, um eventuelle Steuerverluste kompensieren zu können.

Eberhard Ludwig, Herzog zu Württemberg organisierte z. B. eine „Leibrentenlotterie“ mit deren Einnahmen er den Bau seines Schlosses und dessen Hofhaltung finanzierte.^[4] Diese wurde von seinem Nachfolger zur „Ersten Württembergischen Lotterie“ weiterentwickelt und stellte sich als eine lukrative Finanzquelle raus. Das Konzept wurde aus der, in den Niederlanden entwickelten „holländischen Lotterie“ übernommen, deren Wurzeln bis ins 14. Jahrhundert zurück reichen. Gegen Ende des 18. Jahrhunderts stieg die Zahl der Lotteriekritiker allerdings rapide an. Die Beschwerden betrafen die preiswerten Lose und die Hoffnung auf große Gewinne, die nicht selten zum Verlust des gesamten Besitzes führen würden.^[5] Die daraus resultierende Verzweiflung und Schuldenlast hätte für viele Spieler den Selbstmord zur Folge. Trotz aller Kritik, konnte die Spielsucht und deren negative Auswirkungen nie vollständig eingedämmt werden, sodass diese Problematik bis in die heutige Zeit immer noch besteht.

Laut der deutschen Hauptstelle für Suchtanfragen, weisen rund 300.000 Personen in Deutschland ein problematisches Spielverhalten auf.^[6] Zusätzlich werden zwischen 100.000 bis 300.000 Personen als pathologische Glücksspieler charakterisiert. Zwar zählt die Bekämpfung der Spielsucht zu den staatlichen Zielen, allerdings werden circa 90% der Glücksspiele auf nicht regulierten Märkten getätigt, die derartige Regelungen nicht vorsehen.^[7]

Zu den Akteuren im unregulierten Markt, zählen Anbieter von Sportwetten, Online-Casinos und Online-Poker.^[8] Für das Angebot solcher Glücksspiele, bestehen in Deutschland strikte Regelungen, die entweder eine sehr begrenzte Anzahl an Anbietern zulassen oder derartige Veranstaltungen komplett verbieten. Um den deutschen Markt trotzdem bedienen zu können, agieren die Anbieter in rechtlichen Grauzonen, die das deutsche Rechtssystem bis dato nicht erfassen konnte.^[9]

Aufgrund dieses Tatbestandes, entgehen dem Staat erhebliche Steuereinnahmen aus Lizenzvergaben. Des Weiteren, ist das Onlineangebot von Pokerspielen, aufgrund der immensen Beliebtheit bei Freizeit-Kartenspielern, eine lukrative Einnahmequelle.^[10] Angesichts einer Verfügung der Oberfinanzdirektion in Frankfurt am Main ist scheinbar eine Kompensationsquelle, in Form einer Besteuerung von Gewinneinnahmen etlicher Pokerspieler gefunden worden zu sein.^[11] Dieses Vorgehen ist jedoch, vor allem mit Blick auf die Glücksspielregelungen, unverständlich und unzulässig.

Die folgenden Abschnitte thematisieren die gesetzlichen und steuerrechtlichen Aspekte der Glücksspielregelungen in Deutschland, sowohl auf Anbieter- als auch auf Nachfrager Seite und zeigen auf, inwiefern die Verfügung der Oberfinanzdirektion Mängel aufweist.

2 Das Glücksspiel

2.1 Staatliche Regelungen in Deutschland

2.1.1 Gesetzliche Einordnung

Am 01.07.2012 trat der erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag in Kraft^[12] und löste somit den, bis dato geltenden Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland ab, der durch eine Befristungsverordnung verjährte.^[13]

Dieser sicherte, genau wie die vorgeltenden Glücksspielverträge^[14], den Bundesländern die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen zu^[15], wodurch das staatliche Glücksspielmonopol für neun weitere Jahre gewährleistet wurde.^[16]

Gemäß Staatsvertrag, liegt ein öffentliches Glücksspiel vor, „wenn für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit besteht oder es sich um gewohnheitsmäßig veranstaltete Glücksspiele in Vereinen oder sonstigen geschlossenen Gesellschaften handelt.“^[17] Die Veranstaltung und Vermittlung solcher Glücksspiele ist nur mit der Erlaubnis der zuständigen Behörden der jeweiligen Länder zulässig.^[18] Diese unterliegt diversen Kriterien, die unter anderem voraussetzen, dass die Veranstaltungen keinen wirtschaftlichen Zweck verfolgen sollen, „die über den mit dem Hinweis auf die Bereitstellung von Gewinnen verbundenen Werbeeffekt hinausgehen […]“.^[19]

Um solche erlaubnispflichtigen Tatbestände zu identifizieren, wurde die Definition des Glücksspielbegriffs im Gesetzestext berücksichtigt. Demnach liegt ein Glücksspiel vor, „wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt.“^[20]

Der Staatsvertrag zeigt neben den rechtlichen Aspekten auch klare Ziele auf, die von behördlicher Seite aus verfolgt werden sollen. Dazu zählen neben Jugend- und Spielerschutz^[21], auch die Eindämmung der Glücksspielsucht^[22] und die Verhinderung von unerlaubten Glücksspielen^[23], die durch Glücksspielaufsichten unterbunden werden sollen.^[24] Auffallend bei der Zielsetzung im Vergleich zum vorherigen Gesetzestext, war die Erweiterung des Zielrahmens. Demnach soll die Integrität des sportlichen Wettbewerbs gewahrt werden, indem man Gefahren vorbeugen will, die diese „beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten […]“ bedrohen.^[25]

Der Änderungsstaatsvertrag enthält neben der Erweiterung der Zielsetzungsliste auch diverse Neuregelungen. Die wohl auffälligste, behandelt die Thematik des öffentlichen Glücksspiels im Internet. Diese waren bis dato gänzlich verboten^[26], wurden jedoch für Lotterien und Sportwetten mit diversen Einschränkungen legalisiert.^[27]

Neben dem, dafür eigens konzipierten Staatsvertrag, findet sich das Glücksspiel auch im Grundgesetz wieder. Darin wird die Gesetzgebungsbefugnis für Glücksspiele anhand der konkurrierenden Gesetzgebung den Ländern zugesprochen.^[28] Jedoch besteht eine Bedarfskompetenz, sodass der Bund das Gesetzgebungsrecht erlangt, „wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.“^[29]

Ein Paradebeispiel für die Nutzung dieser Handlungsbefugnis findet sich in der Gesetzesregelung von Schleswig-Holstein wieder, dessen Landesregierung den Änderungsstaatsvertrag ablehnte und einen eigenen Gesetzestext auferlegte.

2.1.2 Kritik am deutschen Glücksspielsystem

Die deutschen Glücksspielgesetze und das damit einhergehende staatliche Glücksspielmonopol, rufen seit geraumer Zeit Kritiker im In-und Ausland auf den Plan.

Den wohl konsequentesten Monopolgegner stellt die Landesregierung von Schleswig-Holstein dar. Diese setzte, wie im letzten Kapitel schon kurz angesprochen, einen eigenen Gesetzestext zur Glücksspielregelung auf und lehnte somit den Änderungsstaatsvertrag ab.

Das landeseigene Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels trat am 01.01.2012 in Kraft^[30] und enthielt diverse Abweichungen im Vergleich zum GlüÄndStV. Dieser beinhaltet unter anderem Regelungen bezüglich des Anbietens von Online-Casinospielen^[31], womit unter bestimmten Voraussetzungen Veranstaltungslizenzen an private Anbieter verteilt werden können.^[32] Der GlüÄndStV hingegen, verbietet derartige Angebote gänzlich.^[33]

Ein weiterer Unterschied findet sich in der Vergabe von Konzessionen an Sportwetten Anbieter wieder. Während der Änderungsstaatsvertrag eine Höchstzahl an Konzessionen vorschreibt^[34], beinhaltet das GlückG keine derartigen Beschränkungen.

Ausgehend von der staatsvertraglichen Konzessionsbeschränkung, befasste sich auch der europäische Gerichtshof mit Fällen, in denen private Sportwetten Anbieter gegen die Nichterteilung solcher Lizenzen klagten.^[35] Im Zuge eines Urteils, veröffentlichte der europäische Gerichtshof eine Pressemitteilung, in dem das staatliche Glücksspielmonopol als gemeinschaftswidrig und nicht gerechtfertigt betitelt wurde.^[36] Zum einen verstoße das Monopol gegen die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, zum anderen seien die darin enthaltenen Regelungen nicht geeignet, um die Ziele der Suchtprävention, die im Staatsvertrag festgehalten sind, zu erreichen. Dies wird damit begründet, dass die Inhaber staatlicher Monopole intensive Werbekampagnen durchführen würden, „um die Gewinne aus den Lotterien zu maximieren […].“^[37]

2.1.3 Steuereinnahmeformen

2010 nahm der deutsche Staat, laut Hochrechnungen des Forschungsinstituts für Glücksspiel und Wetten, allein aus Spielbankabgaben, Gewinnabgaben verschiedener Lotterien und der Rennwett- und Lotteriesteuer, circa 3,5 Milliarden Euro ein.^[38]

Die Steuereinnahmeformen für Glücksspiele umfassen neben den oben genannten Arten auch Konzessionsabgaben, Vergnügungssteuer und Umsatz-, sowie Ertragssteuer.^[39]

Im folgenden Abschnitt werden die einzelnen Steuerarten näher erläutert. Aufgrund des mangelnden Sachbezugs wird hierbei die Ertragssteuer nicht berücksichtigt.

Spielbankabgabe

Die Spielbankabgabe wird als Prozentsatz vom Bruttospielertrag erhoben. Da das Ordnungsrecht der Glücksspiele den Ländern unterliegt, variiert die Höhe und Verwendung der Spielbankabgaben, die in ländereigenen Spielbankgesetzen geregelt werden, zwischen den Bundesländern.^[40] In Rheinland-Pfalz z. B. orientiert sich der Abgabenprozentsatz an der Höhe des jährlichen Bruttospielertrags pro Spielbank und variiert zwischen 40 und 60 Prozent.^[41] In Hamburg liegt ein fester Satz von 70 Prozent vor, der durch eine zusätzliche Sonderabgabe von 20 Prozent des Bruttospielertrags erweitert wird.^[42] Diese kann jedoch „soweit dem Spielbankunternehmen kein angemessener Gewinn verbleibt […]“, auf Antrag ermäßigt werden.^[43] Gemeinden, in denen die Spielbanken ihren Sitz haben, erhalten einen Teil des Aufkommens aus der Spielbankabgabe, der meist zwischen 10 und 25 Prozent liegt.^[44]

Rennwett- und Lotteriesteuer

Grundlage für diese Steuer ist das Rennwett- und Lotteriegesetz vom 08.04.1922. Demnach gilt bei Pferdewetten für Totalisatoren^[45] und Buchmacher^[46] ein Steuersatz von 5 Prozent auf gewettete Beträge. Es fließen dabei bis zu 96 Prozent der Rennwettsteuer an die Rennvereine zurück, sodass die Steuer in erster Linie der Pferdezucht zu Gute kommt.^[47]

Der Steuersatz für Lotterien beträgt 20 Prozent des Gesamtpreises der Lose.^[48] Ausländische Lose werden mit 0,25 Euro pro angefangenen Euro des planmäßigen Preises besteuert.^[49]

Vergnügungs- und Umsatzsteuer

Die Vergnügungs-, als auch Umsatzsteuer ist bei der Besteuerung von Glücksspielautomaten relevant.

Die Vergnügungssteuer gehört zu den örtlichen Steuern, da sie an einen örtlichen Tatbestand oder Vorgang anknüpft.^[50] Sie orientiert sich an Kommunalabgabengesetzen, Vergnügungssteuergesetzen der Länder und Ortssatzungen, wodurch sie von Ort zu Ort variieren kann.^[51]

Die Umsatzsteuer hingegen, besteuert lediglich die Einsätze aus Geldspielautomaten. Dies ging aus einem Urteil des Bundesfinanzhofs hervor.^[52]

Konzessionsabgabe

Die Konzessionsabgaben sind im Änderungsstaatsvertrag geregelt und belaufen sich auf 5 Prozent des Spieleinsatzes.^[53] Sie gelten für konzessionspflichtige Glücksspielbetreiber^[54] und werden nach Vereinnahmung, gemäß dem Königsteiner Schlüssel auf die Länder verteilt.^[55]

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Abb. 1 : Königsteiner Schlüssel ^[56]

2.2 Das deutsche Lotteriesystem

2.2.1 Definition und Anbieter

Wie im vorigen Kapitel schon erwähnt wurde, ist der steuerliche Aspekt des Lotteriespiels im Rennwett- und Lotteriegesetz geregelt. Um ein Glückspiel überhaupt identifizieren zu können, findet sich eine genaue Definition im Staatsänderungsvertrag wieder.

Demnach ist die Lotterie als ein Glücksspiel definiert, „bei dem einer Mehrzahl von Personen die Möglichkeit eröffnet wird, nach einem bestimmten Plan gegen ein bestimmtes Entgelt […] einen Geldgewinn zu erlangen […].“^[57]

Der Veranstalter schließt mit einer Gruppe von Spielern einen Vertrag ab, bei dem er sich verpflichtet, nach Maßgabe eines Spielplans, an die spielplanmäßig ermittelten Gewinner, die einen Einsatz geleistet haben, einen Gewinn auszuzahlen.^[58] Die Ermittlung soll ganz oder doch wesentlich durch Zufall erfolgen und die Gewinne monetärer Natur sein, da ansonsten eine Ausspielung vorliegt.^[59]

Für das Lotterieangebot ist der Lotto- und Totoblock verantwortlich, der neben dem Zahlenlotto auch Zusatzlotterien, Spiel 77, Super 6 und die Glücksspirale anbietet.^[60] Der Block setzt sich aus den 16 Lotto- und Totounternehmen der einzelnen Bundesländer zusammen, wobei jedes Unternehmen innerhalb des Rechtsrahmens der entsprechenden Landesgesetze, Lotterien und Wetten anbietet. Der Zusammenschluss basiert auf dem „Blockvertrag“, wobei es sich um einen Gesellschaftsvertrag einer GbR handelt. Dieser regelt jedoch keine gemeinsame, sondern eine einheitliche Veranstaltung der Lotterien und Sportwetten.

Der Lotto- und Totoblock ist regelmäßig für einen Großteil der Bruttospielerträge im bundesweiten Spielangebot verantwortlich. Im Jahr 2010 belief sich die Summe auf 3,25 Milliarden Euro, was einen Marktanteil von 34,65 Prozent ausmachte, bezogen auf Gesamterträge von 9,38 Milliarden Euro.^[61]

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Abb. 2 : Glücksspielmarkt in Deutschland ^[62]

Rund 20 Prozent der Einnahmen sind für Wohlfahrtseinrichtungen vorgesehen^[63], die soziale Einrichtungen und den Sport-, Kultur- und Umweltsektor fördern sollen.^[64] Dazu gehört unter anderem die finanzielle Unterstützung von Kunst- und Kulturprojekten, wie

z. B. Museen und Denkmalpflege, aber auch die Förderung des Breitensports.^[65]

Neben den oben genannten Lotteriearten und den, in der Abbildung dargestellten Fernseh- und Klassenlotterien, zählen auch die Umwelt- und Sofortlotterien, Keno, Bingo, Plus 5 und Rubbellose zum Angebotsportfolio des Lotto- und Totoblocks.^[66]

-bwohl sie alle zu der Gattung der Lotteriespiele zählen, variieren die Auszahlungsquoten zum Teil erheblich.

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Abb. 3 : Auszahlungsquoten der unterschiedlichen Lotteriearten ^[67]

Die Auszahlungsquoten bestimmen die Differenz zwischen Brutto- und Nettomarktvolumen, wobei sie auch „den Prozentsatz der ausgeschütteten Gewinne pro Einsatz […]“ wiedergeben.^[68]

[...]

^[1] Vgl. Nähter, Ulrike (2005), S. 4.

^[2] Vgl. ebenda, S. 2.

^[3] Vgl. ebenda, S. 3.

^[4] Vgl. ebenda, S. 10.

^[5] Vgl. Nähter, Ulrike (2005), S. 10.

^[6] Vgl. Meyer, Gerhard (2011), S. 109.

^[7] Vgl. Schmidt, Ulrich/Lima de Miranda, Katharina (2012), S. 3.

^[8] Vgl. ebenda, S. 4.

^[9] Siehe Kapitel 2.3.2

^[10] Siehe Kapitel 2.3.1

^[11] Siehe Kapitel 3.4.1

^[12] Vgl. Artikel 2 Abs.1 Erster GlüÄndStV.

^[13] Vgl. § 28 Abs.1 GlüStV.

^[14] Vgl. § 2, ebenda.

^[15] Vgl. § 2 Abs.1 Erster GlüÄndStV.

^[16] Vgl. § 35 Abs.2, ebenda.

^[17] § 3 Abs. 2, ebenda.

^[18] Vgl. § 4 Abs.1, ebenda.

^[19] § 12 Abs.1 Nr.3, ebenda.

^[20] § 3 Abs. 1 Erster GlüÄndStV.

^[21] Vgl. § 1 Nr.3 Erster GlüÄndStV.

^[22] Vgl. § 1 Nr.1, ebenda.

^[23] Vgl. § 1 Nr.2, ebenda.

^[24] Vgl. § 9 Abs.1, ebenda.

^[25] § 1 Nr.5, ebenda.

^[26] Vgl. § 4 Abs.4 GlüStV.

^[27] Vgl. § 4 Abs.5 Erster GlüÄndStV.

^[28] Vgl. Art. 74 Abs.1 Nr.11 GG.

^[29] Art. 72 Abs.2, ebenda.

^[30] Vgl. § 49 GlückG.

^[31] Vgl. § 19, ebenda.

^[32] Vgl. § 20, ebenda.

^[33] Vgl. § 4 Abs.4 Erster GlüÄndStV.

^[34] Vgl. § 10a Abs.3, ebenda.

^[35] Vgl. EuGH-Urteil vom 08.09.2010, S. I-08069ff.

^[36] Vgl. EuGH-Pressemitteilung vom 08.09.2010, S. 2.

^[37] Vgl. ebenda, S. 2.

^[38] Vgl. Clement, Reiner/Peren, Franz/Terlau, Wiltrud (2011), S. 64.

^[39] Vgl. ebenda, S. 64.

^[40] Vgl. Becker, Tilman (2007), S. 14.

^[41] Vgl. § 7 Abs.2 SpielbkG RLP.

^[42] Vgl. § 3 Abs.1 SpielbkG HH.

^[43] § 3 Abs.1, ebenda.

^[44] Vgl. Kreutz, Doreen (2005), S. 96.

^[45] Vgl. § 10 Abs.1 RennwLottG.

^[46] Vgl. § 11 Abs.1, ebenda.

^[47] Vgl. § 16 Abs.1, RennwLottG.

^[48] Vgl. § 17 Abs.1, ebenda.

^[49] Vgl. § 21 Abs.1, ebenda.

^[50] Vgl. o.V. (2011), S. 110.

^[51] Vgl. ebenda, S.138f.

^[52] Vgl. BFH-Urteil vom 17.12.2008, S. 434-436.

^[53] Vgl. § 4d Abs.2 Erster GlüÄndStV.

^[54] Vgl. § 4a Abs.1, ebenda.

^[55] Vgl. § 4d Abs.2, ebenda.

^[56] Vgl. BAnZ vom 25.11.2011, S. 4197.

^[57] § 3 Abs.3 Erster GlüÄndStV.

^[58] Vgl. Sprau, Hartwig (2010), Rz. 1a.

^[59] Vgl. ebenda, Rz. 1a.

^[60] Vgl. Diegmann, Heinz / Hoffmann, Christof / Ohlmann, Wolfgang (2008), Rz. 29.

^[61] Vgl. Peren, Franz / Clement, Reiner (2012), S. 35.

^[62] Vgl. Peren, Franz / Clement, Reiner (2012), S. 35.

^[63] Vgl. o.V. (2008a), S. 2.

^[64] Vgl. o.V. (2012), o.S.

^[65] Vgl. o.V. (2008a), S. 2.

^[66] Vgl. Becker, Tilman (2007), S. 5.

^[67] Vgl. Bornecke, Jürgen (2006), S. 8-28; Albers, Norman (1993), S. 135; o.V. (1994), S. 70-75.

^[68] Becker, Tilman (2007), S. 10.