Das neue europäische Finanzaufsichtssystem: Eine kritische Würdigung

I. Grundlagen der Aufsicht und Regulierung

A. Einleitung

Das Finanzsystem ist ein wichtiger Bestandteil des gesamten Wirtschaftssystems einer Volkswirtschaft. Aus diesem Grund unterliegen die Finanzsysteme weltweit einer strengen Regulierung und Aufsicht, deren Ziel es ist, die Stabilität des Systems zu wahren. Wie wichtig Stabilität ist, hat sich in eklatanter Weise in der globalen Finanzkrise gezeigt, welche Mitte 2007 auf dem US‑Immobilienmarkt begann und sich durch die Insolvenz der amerikanischen Investmentbank Lehman Brothers im September 2008 noch verschärfte. Im weiteren Verlauf mussten große Finanzdienstleister mit staatlichen Mitteln gestützt werden, um so einen Zusammenbruch des Finanzsystems zu verhindern. Aufgrund dieser Ereignisse musste sich die Frage gestellt werden, ob eine solche Krise, durch eine bessere Regulierung und Aufsicht des gesamten Finanzsystems und der einzelnen Akteure, hätte verhindert oder zumindest in seinen Auswirkungen gedämpft werden können. Im europäischen Kontext wurde für diese Frage ein Expertenausschuss gebildet, bei dem Jacques de Larosière den Vorsitz übernahm. Dieser Ausschuss veröffentlichte im Februar 2009 den sogenannten de Larosière-Bericht, in dem detaillierte Empfehlungen für das europäische Aufsichtssystem als Lehren aus der Krise vorgelegt wurden.

Die vorliegende Arbeit beschreibt das neue europäische Finanzaufsichtssystem und untersucht, inwieweit die Empfehlungen der de Larosière-Gruppe durch die endgültigen Verordnungen der EU umgesetzt wurden. Es wird gezeigt, dass die formale Ausgestaltung der einzelnen Institutionen und des Gesamtsystems den Empfehlungen des de Larosière-Berichts in vollem Umfang Rechnung trägt. Gleichzeitig werden allerdings einige praktische Probleme identifiziert, für deren genaue Analyse jedoch noch keine Erfahrungswerte vorliegen.

In Kapitel I werden die theoretischen Grundlagen von Aufsicht und Regulierung erläutert. Hierbei wird in einem ersten Schritt auf die qualitativen Gründe, die für ein Aufsichtssystem sprechen, eingegangen. In einem zweiten Schritt wird ein formales Modell dargestellt, welches sich mit den Risiken der Vernetzung des Finanzsystems auseinandersetzt und anschließend das aus der Vernetzung entstehende Problem der Ansteckungsgefahr (Contagion) untersucht^[1].

Kapitel II stellt die Ausgestaltung des neuen europäischen Finanzaufsichtssystems dar. Hierfür werden zunächst die einzelnen Institutionen dieses Systems hinsichtlich ihrer Ziele, ihrer Aufgaben und ihrer Organisation beschrieben. Danach werden die Besonderheiten des Gesamtsystems betrachtet.

Zum Abschluss gibt Kapitel III eine kritische Würdigung über das neue europäische Finanzaufsichtssystem. Es werden analog zum zweiten Kapitel zuerst die einzelnen Institutionen und anschließend das Gesamtsystem analysiert und bewertet. Als Maßstab für die Zielerreichung dient hauptsächlich der de Larosière‑Bericht.

B. Wichtigkeit der Aufsicht und Regulierung

Um die Bedeutung der Aufsicht und Regulierung bewerten zu können, ist es wichtig, beide Begriffe zunächst voneinander abzugrenzen. Aufsicht meint die Überwachung einer ausführenden Stelle anhand von Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit.^[2] Unter Regulierung versteht man die gesetzgeberischen Maßnahmen, welche das Verhalten von Wirtschaftssubjekten beeinflussen sollen, mit dem Ziel der Korrektur oder Vermeidung unerwünschter Markt­ergebnisse.^[3] Letztendlich kommt es zu einem Zusammenspiel aus Regulierung und Aufsicht, wobei die Aufsicht einfach ausgedrückt die Überwachung über die Umsetzung der vorher festgelegten Regeln übernimmt.

Das Thema der Regulierung von Finanzinstitutionen wirft jedoch immer die Frage auf, ob und inwieweit Regulierung überhaupt notwendig beziehungsweise sinnvoll ist.^[4] In der Theorie vollkommener Märkte beispielsweise ist Regulierung nicht nur überflüssig, sondern wirkt sich darüber hinaus negativ auf die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt aus.^[5] Dies ist damit zu erklären, dass die einzelnen Marktteilnehmer durch ihre Absicht ihre individuellen Gewinne zu maximieren gleichzeitig den gesamtwirtschaftlichen Nutzen maximieren. Das Ergebnis ist also bereits pareto-optimal.^[6] Durch die Schaffung einer Instanz zur Regulierung entstehen nun aber zusätzliche Kosten, denen kein zusätzlicher Nutzen gegenübersteht. Deshalb kommt es im Ergebnis zu einem gesamtwirtschaftlichen Nettowohlfahrtsverlust.

Das theoretische Modell des vollkommenen Marktes dient als akademische Arbeitsgrundlage zur vereinfachten Darstellung komplexer Zusammenhänge. In der Realität trifft man allerdings fast ausschließlich auf unvollkommene Märkte. Im Folgenden wird daher von letztgenanntem Fall ausgegangen. Von besonderem Interesse sind dabei die Situationen, in denen es zu Marktversagen kommt, da dies der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt schadet. Um solche Situationen gänzlich zu verhindern oder zumindest den daraus resultierenden Schaden zu mitigieren scheint eine Regulierungsinstanz sinnvoll zu sein. Vor dem Hintergrund unvollkommener Märkte kann allerdings nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber oder die Aufsichtsbehörde über vollständige Informationen oder unbegrenzte Ressourcen verfügt. Demnach muss berücksichtigt werden, dass die Regulierungsinstanz ebenfalls versagen kann. Auch kann es vorkommen, dass ihre Ziele nicht immer denen der Allgemeinheit entsprechen. Im Endeffekt geht es um einen Trade-off zwischen den Kosten des Marktversagens und den Kosten der Regulierung.^[7]

Die folgenden Argumente zeigen auf, dass eine Regulierung durchaus sinnvoll ist^[8], was in Abschnitt C noch anhand eines Modells belegt wird:

- Die Geldversorgung und Preisstabilität einer Volkswirtschaft hängen erheblich von der Möglichkeit der Banken ab passive Geldschöpfung zu betreiben. Gibt es keine Regulierung, so sind bei beiden Größen starke Schwankungen möglich, die sich nachteilig auf das wirtschaftliche Gleichgewicht und das gesamtwirtschaftliche Wachstum auswirken können.

- Der Bankensektor neigt aufgrund von Skaleneffekten (Economies of Scale) und Verbundeffekten (Economies of Scope) zur Monopolbildung, was zu weniger Wettbewerb führt und durch Regulierung verhindert werden soll. Obwohl dieses Argument in ausgeprägter Form empirisch nicht nachweisbar ist, spielt es in der politischen Diskussion eine bedeutende Rolle.^[9]

- Das Bankensystem neigt zur Instabilität. Kommt es bei einer einzelnen Bank zu Ausfällen bei Einlagen, oder drohen diese lediglich, so kann dies zu einem Bank Run führen. Das bedeutet, dass die restlichen Einlagegläubiger sich ihre gesamten Einlagen ausbezahlen lassen, um damit ihr persönliches Vermögen zu sichern. Kommt es nun bei einer einzelnen Bank zu einem Bank Run und wird diese Bank im Zuge dieser Entwicklung insolvent, so kann dies wiederum zu einem Dominoeffekt führen, der das gesamte Bankensystem erfasst. Man spricht in diesem Fall von einem systemischen Risiko.^[10] Droht das gesamte Bankensystem zusammenzubrechen, so hätte dies gravierende Folgen für eine Volkswirtschaft, weshalb in einem solchen Fall der Staat rettend eingreifen müsste. Allerdings reicht schon ein einzelnes von der Zahlungsunfähigkeit bedrohtes Institut aus, um den Staat zu finanzieller Hilfe zu zwingen. Dies ist dann der Fall, wenn das Institut von einer bestimmten Größe ist und das „too big to fail Phänomen“^[11] eintritt. Droht einer solchen Bank die Insolvenz, verliert eine so große Anzahl an Sparern ihre Einlagen, dass der Staat politisch gezwungen ist einzugreifen und damit die Rolle des „lender of last resort“^[12] einzunehmen. Aus diesem Grund hat der Staat ein Interesse frühzeitig einzugreifen und durch Regulierung sowohl das systemische Risiko, als auch das Risiko des Ausfalls eines einzelnen Instituts zu minimieren.

- Banken finanzieren sich durch eine Vielzahl von Fremdkapitalgebern, die meist nur kleine Beträge anlegen und oft über keine ökonomische Bildung verfügen. Da sich diese Bankgläubiger nicht selbst vor Vermögensverlusten schützen können, indem sie die Geschäfte ihrer Bank überwachen, sollte eine Aufsichtsbehörde diese Arbeit stellvertretend für sie übernehmen. Schließlich ist der Ausgangspunkt eines Bank Runs der Verlust von Einlegergeldern und die damit zusammenhängende drohende Insolvenz. Werden die Einlagen der Gläubiger allerdings durch aufsichtsrechtliche Bestimmungen vor Verlusten geschützt so stabilisiert dies den Bankensektor insgesamt.

Die Risiken, die einer Volkswirtschaft aus dem Fehlen einer Regulierungsinstanz entstehen können, sind also gravierend. Daher ist Regulierung schon aufgrund der oben aufgezählten Argumente als unabdingbar anzusehen. Das Argument, welches die latente Instabilität des Finanzsektors als problematisch herausstellt, ist besonders für die letzte Finanzkrise und die daraus resultierenden Veränderungen in der Regulierung und Aufsicht von Interesse. Im folgenden Abschnitt wird dieses Argument daher anhand eines Modells genauer beschrieben.

C. Ansteckungsgefahr innerhalb des Finanzsystems bei Schocks

Das regelmäßige Auftreten von Finanzkrisen führt per se schon zu der Annahme, dass der Finanzsektor besonders anfällig für Schocks zu sein scheint. Das nachfolgende Modell wird diese Beobachtung etwas formaler untersuchen.^[13] Der Grundgedanke ist, dass Schocks, welche zu Beginn nur wenige Institute oder bestimmte Bereiche der Wirtschaft treffen, über Ansteckungseffekte (Contagion) auf das übrige Finanzsystem übergreifen. Es wird nur ein bestimmter Kanal betrachtet, über den es zu einer Ansteckung kommen kann und zwar der, der aus den sich überschneidenden Forderungen innerhalb des Finanzsystems entsteht. Wenn zum Beispiel nur eine bestimmte Region unter einer Finanzkrise leidet, so würden Institute in anderen Regionen einen Verlust verzeichnen, indem sie gezwungen wären ihre Forderungen gegen jene Region abzuschreiben. Wenn dieser Übertragungseffekt (Spillover Effect) stark genug ist, so führt er zu einer Krise in den angrenzenden Gebieten. Im schlimmsten Fall würde die Krise von Region zu Region getragen und es käme zu einer Ansteckung innerhalb des Gesamtsystems (Contagion).

Als Grundlage dient das Modell von Diamond und Dybvig, erweitert durch Änderungen von Allen und Gale.^[14] Es gibt drei Zeitpunkte und eine große Anzahl identischer Konsumenten, von denen jeder eine Einheit eines homogenen Konsumgutes erhält. Erst zum Zeitpunkt wissen die Konsumenten ob sie einen frühen Konsum zum Zeitpunkt oder einen späten Konsum zum Zeitpunkt vorziehen. Die Unsicherheit über ihre Präferenzen führt zur Nachfrage nach Liquidität.

Zum Zeitpunkt bringen die Konsumenten ihr Konsumgut zu einer Bank um es dort anzulegen. Das Konsumgut kann in diesem Fall auch als Zahlungsmitteläquivalent verstanden werden. Im Gegenzug verspricht die Bank den Anlegern eine vorher festgesetzte Menge an Konsummöglichkeiten zu den folgenden Zeitpunkten, in Abhängigkeit von dem Zeitpunkt, in dem die Anleger ihre Einlage liquidieren. Die Bank investiert die Konsumgüter ihrerseits wieder, wobei sie zwischen zwei Anlagen wählen kann. Es gibt eine kurzfristige Anlage, welche einen Ertrag von einer Einheit nach einer Periode liefert sowie eine langfristige Anlage, welche nach einer Periode einen Ertrag in Höhe von und bei Fälligkeit in Periode zwei einen Ertrag in Höhe von liefert. Die langfristige Anlage bietet zwar einen höheren Ertrag wenn sie bis zur Fälligkeit gehalten wird, allerdings entstehen Kosten, wenn sie vorzeitig liquidiert werden soll. Der Wert der Anlage bei vorzeitiger Liquidation wäre . Damit eignet sie sich nicht um frühe Konsumenten mit Konsummöglichkeiten zu versorgen.

Das Wirtschaftssystem besteht aus mehreren Regionen (A, B, C und D), wobei der Begriff Region nicht nur geografisch, sondern vielseitig interpretierbar ist. Zum Beispiel in der Vorstellung von unterschiedlichen Banksektoren. Obwohl die Zahl der frühen und späten Konsumenten in jeder Region zufällig schwankt, ist die kumulierte Nachfrage nach Liquidität immer konstant. Dies ermöglicht interregionale Absicherung, indem einige Regionen ihren Liquiditätsüberschuss anderen Regionen mit Liquiditätsknappheit zur Verfügung stellen. Die Bereitstellung von Liquidität erfolgt über einen Interbankenmarkt.

Für die Vielzahl von ex ante identischen Konsumenten in jeder Region handelt es sich mit einer Wahrscheinlichkeit von w um frühe Konsumenten. Die Gegenwahrscheinlichkeit gibt den Anteil der späten Konsumenten an. Die Nutzenfunktion des einzelnen Konsumenten wird demnach gegeben durch wobei den Konsum zum Zeitpunkt darstellt.

Die Wahrscheinlichkeit variiert von Region zu Region, allerdings soll es nur zwei verschiedene Realisationen von geben, nämlich eine hohe und eine niedrige , mit . Die Realisation dieser Zufallsvariable hängt wiederum vom wirtschaftlichen Zustand S ab. Hierbei gibt es zwei gleichwahrscheinliche Fälle und , welche die in Abbildung 1 gegebenen Liquiditätsnachfrageschocks zur Folge haben.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Regionale Liquiditätsnachfrageschocks

Quelle: Allen; Gale (1998)

Abbildung 1 zeigt, dass jede Region die gleiche Wahrscheinlichkeit aufweist einen hohen Liquiditätsnachfrageschock zu erleiden. Die aggregierte Nachfrage ist jedoch in jedem Zustand gleich hoch, da genau die Hälfte der Regionen eine hohe Liquiditätsnachfrage hat und die andere Hälfte eine niedrige.

Es wird nun in einem ersten Schritt nicht von einem Bankensektor mit Aufsichtssystem ausgegangen, sondern von einem wohlwollenden Planer, dessen Ziel es ist, die Nutzenfunktion der Konsumenten zu maximieren. Er kann frühe und späte Konsumenten unterscheiden und weiß, dass es keine aggregierte Unsicherheit bezüglich der Liquiditätsnachfrage gibt. Das bedeutet, dass die optimale Allokation mit Konsumgütern unabhängig von dem jeweiligen Zustand ist. Im Zeitpunkt wählt der Planer ein Portfolio , welches der Bedingung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

unterliegt, wobei x die langfristige und y die kurzfristige Anlage pro Kopf darstellt. Da die gesamte Menge an Konsummöglichkeit, welche pro Periode zur Verfügung gestellt werden muss, konstant ist, ist es optimal die Konsummöglichkeit der Periode 1 durch die kurzfristige Anlage und die Konsummöglichkeit der Periode 2 durch die langfristige Anlage zu finanzieren. Der durchschnittliche Anteil der frühen Konsumenten wird gegeben durch . Für folgt die Bedingung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

und für die Bedingung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

wobei und die Konsummöglichkeit eines frühen, beziehungsweise späten Konsumenten darstellen.

Zum Zeitpunkt gilt für jeden Konsumenten die gleiche Wahrscheinlichkeit den frühen Konsum zu bevorzugen, weshalb der ex ante erwartete Nutzen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

entspricht. Diese Funktion versucht der Planer zu maximieren in Abhängigkeit von den Bedingungen (1), (2) und (3). Das Ergebnis ist die first-best Lösung, welche die Bedingung erfüllt. Damit erfüllt die first-best Lösung auch die Incentive-Bedingung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

die besagt, dass die späten Konsumenten ihre Präferenz nicht zu erkennen geben. Die Maximierung der Zielfunktion führt auch mit der incentive-effizienten Allokation zur first-best Lösung. Demnach ist es ex ante nicht nötig die verschiedenen Konsumentengruppen zu unterscheiden. Die Fähigkeit des Planers in einem Zustand die Überschussliquidität einer Region auf eine andere Region mit fehlender Liquidität umzuverteilen, kann auch dezentral über einen Interbankenmarkt organisiert werden. Für das Gelingen einer solchen Organisation ist die Vollständigkeit der Beziehungen zwischen allen Regionen entscheidend. Auf einem vollständigen Markt, wo die Region A mit den Regionen B,C und D verbunden ist und vice versa, funktioniert die Umverteilung in jedem Fall. Ist der Markt jedoch nicht vollständig und kommt es zu einer Störung des Modells, so kann es zu Insolvenzen und dem Ansteckungseffekt kommen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Regionale Liquiditätsnachfrageschocks mit Störung

Quelle: Allen; Gale (1998)

Störung bedeutet in dem Fall, dass der Zustand eintritt, dessen Eintrittswahrscheinlichkeit zum Zeitpunkt mit Null bewertet wurde. Die Liquiditätsschocks für diesen Zustand sind in Abbildung 2 gegeben. Es ist festzustellen, dass alle Regionen, mit Ausnahme von Region A, die durchschnittliche Liquiditätsnachfrage g aufweisen. In Region A ist die Liquiditätsnachfrage jedoch etwas höher als der Durchschnitt, was dazu führt, dass die kumulierte Nachfrage nach Liquidität über alle Regionen, ebenfalls höher ist als der Durchschnitt. Da der Zustand mit einer Wahrscheinlichkeit von Null auftritt, wird sich an der Allokation zum Zeitpunkt nichts ändern. Ist der Markt unvollständig, so wird eine solche Situation dazu führen, dass die Banken in einer Region langfristige Anlagen liquidieren müssen, um die kurzfristige Nachfrage zu versorgen. Die Liquidation von langfristigen Anlagen führt allerdings zu zusätzlichen Kosten, wodurch der Wert des Portfolios schnell sinkt.^[15] Wenn ε groß genug ist, dann sind Banken sogar gezwungen so viele langfristige Anlagen zu liquidieren, dass sie den späten Konsumenten zum Zeitpunkt noch nicht einmal mehr auszahlen können. Dies kann zu einem Bank Run führen. Wäre der Markt vollständig, könnten die Banken in jeder Region lediglich einen Teil ihrer langfristigen Anlagen auflösen, um der größeren Nachfrage nach Liquidität in einer einzelnen Region zu begegnen. Dadurch würde keine einzelne Bank Gefahr laufen zum Zeitpunkt nur noch einen Teil des angemessenen Betrags an seine Anleger auszahlen zu können.

Für eine Finanzaufsicht können aus dem Modell die nachfolgenden Schlussfolgerungen gezogen werden:

- Es müssen geeignete Vorschriften für Liquiditätsreserven erlassen werden, so dass einzelne Regionen einem unerwarteten Liquiditätsnachfrageschock besser standhalten können.
- Das Finanzsystem muss einem theoretischen Szenario unterzogen werden, in dem es zu einem unvorhergesehenen Zustand kommt. Hierdurch kann sowohl die Widerstandsfähigkeit einzelner Institute als auch die Stabilität des Gesamtsystems untersucht werden (Stresstests).
- Verflechtungen sind nicht nur national, sondern international vorhanden. Eine Aufsicht muss also auch eine globale Sichtweise einnehmen, um makroökonomische Faktoren zu berücksichtigen.
- Überwachung einzelner Institute deckt zwar einen Großteil des Risikos der Insolvenz ab, trägt aber nicht den Verflechtungen zu anderen Instituten Rechnung. Eine Finanzaufsicht muss auch die Möglichkeit der Ansteckung (Contagion) in ihre Arbeit miteinbeziehen.

[...]

^[1] Für die systemische Ansteckungsgefahr hat sich auch in der deutschsprachigen Literatur der Begriff „contagion“ aus dem Englischen etabliert.

^[2] Vgl. Gabler Wirtschaftslexikon (2004), S. 217.

^[3] Vgl. Gabler Wirtschaftslexikon (2004), S. 2515-2516.

^[4] Für einen Überblick siehe Hartmann-Wendels, et al. (2007) und Bhattacharya et al. (1998).

^[5] Vgl. Hartmann-Wendels, et al. (2007).

^[6] Vgl. Varian (2004).

^[7] Vgl. Hartmann-Wendels, et al. (2007).

^[8] Für eine Übersicht der Argumente vergleiche Hartmann-Wendels, et al. (2007).

^[9] Vgl. Baltensperger (1990).

^[10] Vgl. Hellwig (1995); Saunders (1987).

^[11] Vgl. deutschen Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) (2008), Art. 6 Abs. 3 für eine Definition von systemrelevanten Instituten.

^[12] Für einen Überblick vergleiche Goodhart; Illing (2002).

^[13] Das dargestellte Modell bezieht sich auf Allen; Gale (2000).

^[14] Vgl. Allen; Gale (1998); Diamond; Dybvig (1983).

^[15] Für einen Überblick der Kosten bei vorzeitiger Liquidation siehe Shleifer; Vishny (1992).