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Beteiligungsmanagement in der Kommunalverwaltung am Beispiel der Stadt Hoyerswerda: Der Beteiligungsbericht als wichtigstes Instrument der Beteiligungsverwaltung und -steuerung

Bachelorarbeit 2013 63 Seiten

Organisation und Verwaltung - Sonstiges

Leseprobe

2 Aufgaben und Organisation des Beteiligungsmanagements

In diesem Kapitel wird der Begriff „Beteiligungsmanagement“ definiert. Er soll im Verlauf der Arbeit als Grundlage für die weitere Analyse dienen. Dabei werden die drei Funktionen „ Beteiligungsverwaltung “, „ Mandatsträgerbetreuung “ und „ Beteiligungscontrolling “ vom „ Beteiligungsmanagement “ abgegrenzt.[1] In der Literatur findet sich neben den drei vg. Begriffen noch der Begriff „ Beteiligungspolitik “. Hierzu gehen die Definitionen weit auseinander. In der weiteren Betrachtung des Beteiligungsmanagements wird die Auffassung von Ade geteilt, der die Beteiligungspolitik aufgrund der geringen Abgrenzung ihrer Aufgabenbereiche mit dem strategischen Beteiligungsmanagement gleichsetzt.[2] Daher erfolgt eine weitere Betrachtung der Beteiligungspolitik in der vorliegenden Arbeit nicht.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Darstellung der Beziehungen der Funktionsbereiche des Beteiligungsmanagements[3]

Das Beteiligungsmanagement wird als Oberbegriff für sämtliche Aktivitäten und Maßnahmen der Kommune bei der Steuerung ihrer Beteiligungen verstanden.[4] Die Kommune bedient sich zur Steuerung und Kontrolle ihrer Beteiligungsunternehmen des Instruments des Beteiligungsmanagements.[5] Dabei spielt die effiziente Verwaltung des öffentlichen Beteiligungsvermögens eine vordergründige Rolle.[6] Bei der Darstellung der Aufgaben wird unterschieden zwischen Beteiligungsmanagement im weiteren und im engeren Sinne. Beteiligungsmanagement im weiteren Sinne befasst sich mit den Zielvorgaben und Entscheidungsgrundlagen der Beteiligungspolitik, der Umsetzung geeigneter Beteiligungsmodelle und der Gesamtheit der kommunalen Beteiligungen. Dabei liefert die Beteiligungspolitik aus den Zielvorgaben der Kommunalpolitik die Rahmenbedingungen für die Entstehung und Führung der Beteiligungen. Aufbauend auf den Zielvorgaben der Beteiligungspolitik stellt das Beteiligungsmanagement im engeren Sinne die Steuerung und Verwaltung der Beteiligungen dar.[7]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Aufgaben des Beteiligungsmanagements[8]

Die Abbildung 2 bildet die Grundlage der weiteren Betrachtung im nachfolgenden Abschnitt.

2.1 Beteiligungsverwaltung

2.1.1 Begriffserklärung

Die Beteiligungsverwaltung befasst sich mit politischen, rechtlichen und organisatorischen Grundsatzfragen des Beteiligungsmanagements.[9]

Unter organisatorischen Gesichtspunkten ist die Beteiligungsverwaltung als eine organisatorische Einheit (z.B. Stabsstelle, Fachbereich) zu verstehen. Durch die Beteiligungsverwaltung sollen die Verwaltungsleitung und Entscheidungsträger in ihrer Steuerungsverantwortung maßgeblich unterstützt werden. Sie übernimmt vorwiegend eine Informations-, Dokumentations- und Überwachungsfunktion der Beteiligungen unter einheitlichen fachlichen, wirtschaftlichen und organisatorischen Gesichtspunkten.[10] „Voraussetzung für eine wirksame Steuerung und Kontrolle der Beteiligungen ist eine institutionalisierte Beteiligungsverwaltung, die das Instrument des Beteiligungscontrollings umfasst und so die Stadtführung unterstützt.“[11] Allerdings werden durch die Beteiligungsverwaltung keine Steuerungsaufgaben wahrgenommen. Ihr kommt eher eine administrative Funktion zu.

2.1.2 Aufgaben der Beteiligungsverwaltung

Der Beteiligungsverwaltung werden nach Hille folgende wesentliche Aufgaben zugeordnet, die anschließend eingehend betrachtet werden:

- Zentrale Aktenverwaltung
- Grundsatzfragen der Beteiligungspolitik
- Vorbereitung von Ausgliederungen
- Erstellung des Beteiligungsberichtes.[12]

Um eine professionelle Verwaltung der Beteiligungen sicherzustellen, bedarf es in erster Linie einer einheitlichen und zentralen Aktenverwaltung. Die wesentlichen Unterlagen der Beteiligungen sind in einer einheitlichen und übersichtlichen Struktur zu führen. Dies kann in Form einer Datenbank erfolgen.[13] Damit die Beteiligungsverwaltung ihrer Informations- und Dokumentationsfunktion gerecht wird, muss ein Mindestbestand an Unternehmensdaten vorliegen. Zu diesen wesentlichen Unterlagen zählen bspw. Satzungen oder Gesellschafterverträge, die aktuellen Handelsregisterauszüge, Verträge, Wirtschaftspläne, Jahresabschlüsse und Prüfberichte sowie Unterlagen und Protokolle von Aufsichtsratssitzungen oder Gesellschafterversammlungen.[14] Weiterhin übernimmt die Beteiligungsverwaltung eine Überwachungsfunktion. Dabei ist auf die Einhaltung formaler Kriterien wie rechtzeitige Vorlage und ordnungsgemäße Feststellung der Jahresabschlüsse, die Entlastung von Geschäftsführung und Aufsichtsrat und die Bestellung von Wirtschaftsprüfern zu achten. Der Beschlusskontrolle kommt ebenfalls eine wichtige Aufgabe zu. Sie prüft die Einhaltung von notwendigen politischen, rechtlichen und organisatorischen Pflichten, welche sich aus Gesetzen, Gesellschaftsverträgen, Satzungen sowie aus Beschlüssen des Stadtrates ergeben.[15]

Vor dem Hintergrund, dass die Kommunen Ihre Beteiligungspolitik durch zukunftsweisende Zielvorgaben festhalten, können der Beteiligungsverwaltung detailliertere Aufgaben zugeschrieben werden. So sollen kommunalpolitische Ziele in haushalt- und finanzpolitischer Hinsicht umgesetzt werden und die dafür notwendigen Gremienbeschlüsse vorbereitet werden. Eine weitere wichtige Aufgabe ist die Schaffung von einheitlichen fachlichen, wirtschaftlichen und organisatorischen Gesichtspunkten der Beteiligungsverhältnisse in Form von Beteiligungsrichtlinien. Die Richtlinie soll den Rahmen und die Grenzen der Verselbständigung der kommunalen Aufgaben definieren.[16]

Vor der Entscheidung zur Ausgliederung von kommunalen Aufgaben ist es Aufgabe der Beteiligungsverwaltung, zu prüfen, ob bei gleicher Qualität der Aufgabenerledigung positive Haushaltseffekte für die Kommune, oder bei Neutralität der Haushaltseffekte eine verbesserte Qualität der Aufgabenerledigung erzielt werden kann. Gleichzeitig sollten für die Entscheidungsträger Voraussetzungen, Alternativen und mögliche eintretende Konsequenzen zur bevorstehenden Ausgliederung analysiert und in der Art einer Checkliste mit Gegenüberstellung von Pro und Contra dargestellt werden. Dabei soll auch eine sachgerechte Beurteilung der Kriterien zur möglichen Wahl der Rechtsform Berücksichtigung finden.[17]

Über die Aufgabe zur Erstellung des Beteiligungsberichtes wird im vierten Abschnitt der vorliegenden Arbeit umfassend berichtet.

2.1.3 Instrumente der Beteiligungsverwaltung

Die Kommune kann zur Umsetzung der allgemeinen gesetzlichen Vorgaben über die Steuerung und Überwachung der Beteiligungsgesellschaften die Grundsätze ihrer Beteiligungsverwaltung selbst festlegen. Damit ist es dem Gemeinderat möglich, über die Beteiligungsrichtlinien Gemeindeangelegenheiten entsprechend der kommunalpolitischen Zielsetzungen tatsächlich Einfluss zu nehmen und für die Vertreter in den Gesellschaftsorganen die entsprechenden Weisungsbeschlüsse zu fassen. Die Beteiligungsrichtlinien bilden somit für die Beteiligungsverwaltung die Grundlage für die Aufgabenerledigung. Die in der Beteiligungsrichtlinie festgelegten Grundsätze sollen in das gesellschaftliche Regelwerk der Beteiligungsunternehmen einfließen. Die Beteiligungsrichtlinie verfolgt das Ziel, entsprechende Standards für die Verwaltung der Beteiligungsgesellschaften zu definieren und festzulegen und den Informationsfluss zwischen den Beteiligungsgesellschaften, der Beteiligungsverwaltung der Gemeinde und ihren Organen zu fördern. Sie soll u.a. die Zusammenarbeit zwischen dem Aufsichtsrat und der Geschäftsführung sowie der Beteiligungsverwaltung unterstützen und die Einflussnahme der Gemeinde auf ihre Beteiligungsgesellschaften sichern.[18]

Die Beteiligungsrichtlinie sollte als Maß für die Zusammenarbeit von Kommune und Beteiligung verstanden werden. Um im Miteinander zwischen Kommune und Beteiligung einen klaren transparenten Handlungsrahmen zu haben, sollte die Beteiligungsrichtlinie gewisse Bestandteile enthalten, welche jeweils der örtlichen Situation anzupassen sind. Dazu zählen:

- Darstellung des rechtlichen Rahmens der wirtschaftlichen Betätigungen (mögliche Rechtsformen kommunalen Handels)
- Pflichten der Beteiligungsgesellschaften gegenüber der Stadt (z.B. Berichterstattung, Informationspflichten, Jahresabschluss, Wirtschaftsplanung, Zielvorgaben)
- Verhältnis zwischen Beteiligungen und der Kommune, wie Grundsatzfragen der Beteiligungspolitik oder die Implementierung eines Beteiligungsmanagements
- Zuständigkeiten des Beteiligungsmanagements (Aufgaben, Pflichten, Organisation, Abgrenzung der Kompetenzen von Beteiligungsmanagement, Politik, Geschäftsleitungen, Verwaltung)
- Pflichten des Beteiligungsmanagements nach außen (Beteiligungsbericht, rechtsaufsichtliche Anzeigen und Genehmigungen)[19]

Als ein weiteres Instrument der Beteiligungsverwaltung können Musterverträge und Checklisten betrachtet werden. Die Ausarbeitung von Musterverträgen und Checklisten ist für ausgewählte Bereiche, die dann gegebenenfalls an den jeweiligen Bedarfs- oder Einzelfall anzupassen sind, von Vorteil. So empfiehlt es sich, Muster einer Eigenbetriebssatzung, einer Satzung für eine Anstalt des öffentlichen Rechts, eines GmbH-Gesell­schafts­vertrages, einer Geschäftsanweisung für die Geschäftsführung und einer Geschäftsordnung für einen Aufsichtsrat nach kommunalpolitischen Vorgaben ausgearbeitet zu haben. Vorgefertigte Checklisten haben den Vorteil, dass sie auf die notwendigen Informationen verweisen können und die weiterführende Arbeit erleichtern. Diese Checklisten können bspw. zur Gründung bzw. Umwandlung einer GmbH oder für einen Geschäftsführerdienstvertrag verwandt werden.[20]

2.2 Mandatsbetreuung

Ein weiteres wichtiges Aufgabenfeld des Beteiligungsmanagements ist die Betreuung der Mandatsträger. So ist unter der Mandatsbetreuung die fachliche Unterstützung der von der Kommune entsandten Mitglieder in Gremien der Beteiligungen zu verstehen. Das Beteiligungsmanagement soll einen ausreichenden Informationsfluss zwischen den verschiedensten Entscheidungsträgern sicherstellen. Im Rahmen der Mandatsbetreuung sind durch die Beteiligungsverwaltung die Informationen aus den Unternehmen aufzuarbeiten, um Hilfestellung bei der Vorbereitung von Entscheidungen geben zu können.[21] Die Unterstützerfunktion ist notwendig, weil die Anforderungen an die politischen Mandatsträger erheblich sind. Die für die Wahrnehmung der an die Mandatsträger übertragenen Aufgaben maßgebliche rechtliche und betriebswirtschaftliche Materie kann zum Teil sehr komplex und schwierig sein.

Ein weiterer Bestandteil der Mandatsbetreuung besteht in der Durchführung von Schulungen und Fortbildungsveranstaltungen für Mandatsträger. Diese sollen über Mindestkenntnisse allgemeiner, wirtschaftlicher, organisatorischer und rechtlicher Art verfügen, um ihre Kontrollfunktion wahrnehmen zu können. Desweiteren sollen Mandatsträger über Fachkenntnisse der Beteiligung oder über deren Branche verfügen. Der Schulungsbedarf bei den Mandatsträgern sollte in regelmäßigen Abständen abgefragt werden. Weiterhin sind die Mandatsträger bei Änderungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen zu informieren. Die Schulungen können durch Mitarbeiter der Verwaltung sowie durch externe Referenten durchgeführt werden.[22]

Weitere Rechte und Pflichten der Mandatsträger sind im Deutschen Corporate Governance Kodex aufgeführt. Dieser richtet sich zwar in erster Linie an börsennotierte Gesellschaften, jedoch auch nicht börsennotierten Gesellschaften wird die Beachtung des Kodexes empfohlen.[23]

2.3 Beteiligungscontrolling

2.3.1 Begriffserklärungen und Grundlagen

„Unter einer Beteiligung wird allgemein ein gesellschaftsrechtlicher Anteil eines natürlichen oder juristischen Rechtssubjektes an einer Personen- bzw. Kapitalgesellschaft verstanden.“[24] Man spricht im weiteren Sinne von einer „ öffentlichen Beteiligung “, wenn sich eine Beteiligungsgesellschaft in unmittelbarer oder auch mittelbarer Trägerschaft einer Kommune befindet.[25] Eine allgemeingültige Definition des Begriffs „öffentliche Unternehmen“ gibt es nicht. Es kann jedoch zumindest eine Unterscheidung zwischen privaten Unternehmen und der klassischen Verwaltung gezogen werden. Um sich einer Definition dennoch anzunähern, empfiehlt sich eine Aufschlüsselung in die einzelnen Begriffskomponenten „öffentlich“ und „Unternehmen“. Das Adjektiv „öffentlich“ im Kontext von öffentlichen Unternehmen bezeichnet, dass sich die Vermögenswerte des Unternehmens im Eigentum der Kommune befinden, der Unternehmensgegenstand für jedermann zugänglich, und es im allgemeinen Interesse ist, dass die Leistungen von einem kommunalen Unternehmen erbracht werden. Als „Unternehmen“ werden Institutionen bezeichnet, die nach dem Erwerbsprinzip handeln. Dennoch ist eine klare Abgrenzung des Begriffes öffentliche Unternehmen von den Begriffen der öffentlichen Verwaltung und von privaten Unternehmen schwer zu vollziehen. Lediglich über juristische und ökonomische Kriterien, wie Eigentumsverhältnisse, Rechtsform, Bedarfsdeckung und Gewinnerzielung u.a., kann eine Abgrenzung erfolgen. Folglich dienen „öffentliche Unternehmen“ zur Gestaltung des Staates und werden als Instrumente zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben verstanden, die den Geboten der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit unterliegen.[26] Als ein „ öffentliches Unternehmen “ wird hingegen jene Beteiligungsgesellschaft gesehen, an der die Kommune mehr als 50 % des Nennkapitals oder des Stimmrechtes hält. Unter „ Controlling “ wird ferner ein begleitender betriebswirtschaftlicher Service für das Management zur ergebnisorientierten Planung, Steuerung und Kontrolle der Beteiligung verstanden.[27] Die Verwaltung soll mithilfe des Controllings zum ökonomischen Denken herangezogen werden und ökonomische Steuerungs- und Regelungssysteme optimieren bzw. etablieren.[28]

Somit kann das „ Beteiligungscontrolling “ als ein Service für das Management von Beteiligungsunternehmen verstanden werden.[29] Dem Beteiligungscontrolling als wichtiges Steuerungsinstrument des Beteiligungsmanagements wird eine Unterstützungs-, Koordinations- sowie Informations- und Innovationsfunktion zugewiesen.[30] Ein funktionierendes Beteiligungscontrolling ist nur dann gewährleistet, wenn die Kommune ein unternehmensübergreifendes Gesamtkonzept vorweisen kann, welches mit branchenspezifischen Einzelkonzepten verknüpft ist.[31]

In der Fachliteratur wurden in der Vergangenheit verschiedene Ansätze der Begriffsbestimmung für „Beteiligungscontrolling“ unternommen. Nachfolgende Definition entspricht dem gegenwertigen wirtschaftlichen Verständnis des Beteiligungscontrollings:[32]

„Das Beteiligungscontrolling ist die flexibel ausgestattete, auf das Gesamtziel ausgerichtete Koordination von komplexen Unternehmensstrukturen unter Berücksichtigung der beteiligungsindividuellen Führungsphilosophien mittels der Unterstützung der Steuerung durch die Planung und Kontrolle sämtlicher Unternehmensverbindungen, die eine nachhaltige Einflussnahme erlauben und Erfolge bzw. Verluste innerhalb der Gesamtstruktur auslösen.“[33]

„Erst Beteiligungsverwaltung und Beteiligungscontrolling zusammen ermöglichen ein umfassendes Beteiligungsmanagement bei öffentlichen Unternehmen.“[34] So werden die kommunalpolitischen Ziele der Beteiligungspolitik durch das Beteiligungscontrolling gegenüber den Beteiligungsgesellschaften umgesetzt.[35]

2.3.2 Ziele des Beteiligungscontrollings

„Zielsetzung des Beteiligungscontrollings ist eine an den Zielen der Kommunalpolitik orientierte, effiziente, ökonomisch optimierte, fachlich koordinierte (im Sinne eines „Konzerns“ Stadt) sowie demokratisch legitimierte und transparente Steuerung der kommunalen Unternehmen.“[36] Hierbei steht jedoch das Konzernziel, und damit das Ziel der Beteiligungspolitik, im Vordergrund.

Die Ziele des Beteiligungscontrollings lassen sich zum einen von den Leistungs- oder Sachzielen der Unternehmen, so z.B. bei den Aufgaben in der Energieversorgung und im Verkehr, und zum anderen von den finanziellen Zielvorgaben der Kommune ableiten. Das oberste Ziel der Beteiligungsunternehmen sollte das „Überlebensziel“ darstellen. Die Leistungsfelder können bspw. im Rahmen von Zielvorgaben und -vereinbarungen definiert werden. Leistungs- oder Sachziele legen einen konkreten Handlungsrahmen für die kommunalen Unternehmen fest. Als monetäre Ziele werden hingegen Umsatzziele und Rentabilitätsziele gesehen. So ist es nicht überraschend, dass Leistungs- und monetäre Ziele komplementär wirken können.[37]

Damit die Unternehmen die Zielvorgaben des „Konzerns“ Stadt einhalten, müssen durch das Beteiligungscontrolling geeignete Instrumente und Steuerungsmöglichkeiten angewandt werden.[38]

Das Beteiligungscontrolling hat dafür Sorge zu tragen, dass die kommunalpolitischen Rahmenbedingungen und Zielvorgaben auf die Beteiligungsunternehmen übertragen werden. So sollten sich die monetären Ziele bspw. in den Wirtschaftsplänen (Investitions-, Ergebnis- und Finanzpläne) wiederspiegeln.[39]

2.3.3 Aufgaben des Beteiligungscontrollings

Das Beteiligungscontrolling hat im Wesentlichen eine Steuerungsaufgabe über die Beteiligungen.[40] Deshalb spricht man auch von einem unternehmensunabhängigen und informationsversorgenden Instrument der Beteiligungssteuerung.[41] Es unterstützt das Beteiligungsmanagement bei allen Entscheidungsprozessen. Dies umfasst u.a. die Akquisition neuer Beteiligungen sowie die Steuerung vorhandener Beteiligungsgesellschaften im Kontext der strategischen Zielsetzungen des „Konzerns“ Stadt. Dabei werden die steuerungsrelevanten Informationen selektiert, aufbereitet und an die Entscheidungsträger weitergeleitet.[42]

Das Beteiligungscontrolling bedient sich zur Kontrolle der Zielsetzungen z.B. Soll- und Ist-Vergleichen, Abweichungsanalysen bzw. Kennzahlenanalysen und dem Instrument des Berichtswesens und überprüft die Beteiligungen nach

- der Qualität und Effizienz der Leistungen
- der Finanzsituation und Ertragslage
- Chancen und Risiken sowie
- Quantität von Unternehmensplanung und -controlling.[43]

Hinsichtlich der Aufgabenausgestaltung des Beteiligungscontrollings unterscheiden wir zwischen dem strategischen und dem operativen Beteiligungscontrolling.[44]

Der Fokus des strategischen Beteiligungscontrollings ist auf langfristige und übergeordnete Strategien und Ziele ausgerichtet. Ihm wird auch die Gestaltung des Planungs- und Berichtswesens zugeordnet. Dabei werden die Entscheidungsträger der Kommune unterstützt, die politischen Zielvorgaben und Pläne zeitnah an die veränderten Bedingungen anzupassen. Durch seine beratende Tätigkeit gibt das Beteiligungscontrolling Hilfestellung bei der Entwicklung von Beteiligungsstrategien und -zielen. Die kommunalen Gremien treffen auf der Grundlage der qualifizierten Einschätzungen ihre eigenständigen Entscheidungen. Damit stellt das strategische Beteiligungscontrolling das Grundgerüst für das operative Controlling dar.[45]

Das strategische Beteiligungscontrolling definiert dabei den Gestaltungsrahmen für das operative Beteiligungscontrolling. Demzufolge ist das operative Beteiligungscontrolling eher kurzfristig ausgerichtet. Seine Aufgabe besteht darin, die bereits festgelegten Ziele und Aufgabenbereiche fortlaufend zu überwachen und bei auftretenden Abweichungen entsprechende Gegensteuerungsmaßnahmen einzuleiten.[46] Abschließend ist festzuhalten, dass die aus dem operativen Beteiligungscontrolling gewonnenen Ergebnisse in künftige Planungen des strategischen Beteiligungscontrollings einfließen. Somit besteht zwischen dem operativen und strategischen Beteiligungscontrolling eine Wechselbeziehung.[47] controllings[48]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Gegenüberstellung des strategischen und operativen Beteiligungs-

2.3.4 Instrumente des Beteiligungscontrollings

Das Beteiligungscontrolling hält eine Vielzahl von Steuerungsinstrumenten bereit. Aufgrund des begrenzten Umfanges der vorliegenden Arbeit ist eine ausführliche Darstellung der Instrumente nicht möglich. Aus diesem Grund werden in den nachfolgenden Ausführungen die Steuerungsinstrumente aufgezählt und kurz erläutert.

Grundlage für ein qualifiziertes Beteiligungscontrolling ist der Informationsfluss zwischen der Kommune und ihren Beteiligungen. Um die dabei aufgearbeiteten Daten anschaulich darzustellen bedient sich die Kommune nachfolgend aufgezählter Instrumente:

a) Beteiligungsbericht
b) Finanz-Controlling
c) Entwicklung von Kennzahlen
d) Leistungs-Controlling
e) Benchmarking
f) Berichtswesen
g) Investitionscontrolling.[49]

Der Vollständigkeit halber erfolgt eine kurze Erläuterung:

a) Beteiligungsbericht

Der Beteiligungsbericht gibt sowohl internen als auch externen Adressaten einen Überblick über die kommunalen Beteiligungen der Gemeinde und Auskunft über ihre wirtschaftliche Situation.[50] Auf den Beteiligungsbericht wird vertiefend unter Punkt 4 der vorliegenden Arbeit eingegangen.

b) Finanz-Controlling

Hierunter ist die Aufarbeitung aller wirtschaftlichen Kennzahlen der Beteiligungen, die zur Steuerung von betriebswirtschaftlichen Größen eingesetzt werden, zu verstehen. Zur verbesserten Darstellung und Transparenz empfiehlt sich die Darstellung der direkten Finanzbeziehungen zwischen der Kommune und ihren Beteiligungen.[51]

c) Entwicklung von Kennzahlen

Zur Steuerung, Planung, Vorgabe und Analyse der geschäftspolitischen Zielsetzungen bedient sich das Beteiligungscontrolling ausgewählter Kennzahlen bzw. Kennzahlensystemen. Diese sind an die branchen- und unternehmensspezifischen Unterschiede anzupassen. Den Kennzahlen kommen bei der Bewertung von komplexen Sachverhalten einen zentrale Bedeutung zu, da sie die „Realität“ verdichten und über betriebswirtschaftliche Sachverhalte berichten. Die Schwierigkeit besteht jedoch darin, aussagefähige Vergleiche zwischen den Beteiligungen ziehen zu können. Dazu bedarf es standardisierter Kennzahlen, wobei die bereits angesprochenen branchen- und unternehmensspezifischen Unterschiede zu berücksichtigen sind.[52]

d) Leistungs-Controlling

Grundlage für ein Leistungs-Controlling ist die Definition der Zielvorgaben und Leistungserwartungen der Kommune an ihre Beteiligungen. So können Leistungen der Beteiligungsgesellschaften unter marktorientierten Bedingungen gezielt in ein politisch steuerbares Verhältnis gebracht werden. Somit bedient sich die Beteiligungsverwaltung eines Ziel- und Kontrollinstrumentariums, um die Erfüllung der Aufgaben anhand der Zielvorgaben der kommunalen Gesellschaften zu beurteilen.[53]

e) Benchmarking

Beim Benchmarking werden Unternehmen derselben Branche anhand von unternehmensspezifischen Leistungskennzahlen verglichen, bei denen Betriebsvergleiche innerhalb des Finanzcontrollings nicht aussagekräftig genug waren.[54] Benchmarking kann benutzt werden, um die Unternehmensziele und -aktivitäten im ständigen Vergleich an veränderte Kundenbedürfnisse anzupassen.

f) Berichtswesen

Das Berichtswesen ist die wichtigste Informationsquelle des Beteiligungscontrollings bei der Steuerung der Unternehmen. Es informiert über den Ist-Zustand der Unternehmen und gibt damit ein möglichst realistisches Abbild der geschäftlichen Entwicklung der Beteiligung ab. So kann es die Entscheidungsträger der Kommune auf möglichen Handlungsbedarf aufmerksam machen und ggf. Handlungsalternativen aufzeigen. Besonderes Augenmerk ist dabei auf die Aktualität und die Genauigkeit der Daten zu legen.[55]

Das Berichtswesen lässt sich in zwei Berichtsarten unterteilen. Zum einen in periodisch erstellte Standardberichte, welche allgemeine, beteiligungsspezifische Pflichtinhalte und fallbezogene Ergänzungsinhalte umfassen. Zum zweiten unterscheiden wir die Sonderberichte.[56] Diese lassen sich in Abweichungs- und Bedarfsberichte untergliedern und weisen keinen Berichtszyklus auf, sondern werden bei Bedarf erstellt.[57]

g) Investitionscontrolling

Hierbei handelt es sich um ein recht „neues“ Controllinginstrument. Es soll betriebswirtschaftliche Größen, wie Rentabilität, Wirtschaftlichkeit und Amortisation großer Investitionsvorhaben überwachen.[58]

Auch bei den Instrumenten des Beteiligungscontrollings kann eine Unterscheidung zwischen Instrumenten für den operativen Teil und Steuerungsinstrumenten aus strategischer Sicht vorgenommen werden.[59]

Nachfolgend werden beispielhaft Steuerungsinstrumente genannt:

Operatives Beteiligungscontrolling

- Wirtschaftsplan- und Bilanzanalyse

- Planung und Kontrolle der Leistungserfüllung

- Analyse der Sitzungsunterlagen und sonstigen Dokumente

Strategisches Beteiligungscontrolling

- Leitbild- und Zieldefinition

- Bilanzpolitik

- „Aufgabenkritik“

- Klassifizierung der Beteiligungen.[60]

3 Beteiligungsmanagement der Stadt Hoyerswerda

Das folgende Kapitel handelt vom Beteiligungsmanagement der Stadt Hoyerswerda in seiner jetzigen Form. Zunächst werden der Aufbau und die Arbeitsfelder und anschließend die vorhandenen Beteiligungen erläutert. Im zweiten Schritt werden die Aufgaben und der Geltungsbereich des Beteiligungsmanagements am Beispiel der Stadt Hoyerswerda dargestellt.

3.1 Grundlegendes

Gemäß Artikel 28 Abs. 2 des Grundgesetzes ist den Gemeinden das Recht auf Selbstverwaltung garantiert. Artikel 84 der Verfassung des Freistaates Sachsen konkretisiert dieses Recht auf Selbstverwaltung dahingehend, dass die Gemeinde auf ihrem Gebiet der Träger von öffentlichen Aufgaben ist, soweit ihr nicht öffentliche Interessen oder Gesetze entgegenstehen.[61]

Die Große Kreisstadt Hoyerswerda ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts im sächsischen Landkreis Bautzen. Sie hat als Gebietskörperschaft für ihre Bürger eine Vielzahl von öffentlichen Aufgaben in eigener Verantwortung zu erfüllen. So kann sich die Kommune zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben auch wirtschaftlich betätigen. Die Grundlage für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde bilden die §§ 95 ff. SächsGemO. Entgegen der Privatwirtschaft, wo die Gewinnerzielung im Vordergrund steht, haben die Gemeinden dafür Sorge zu tragen, dass gemeinwohlorientierte Leistungen erbracht werden.[62] Durch die Übertragung von immer mehr Aufgaben durch Bund und Länder an die Kommune ohne gleichzeitige Anhebung der entsprechenden Finanzmittel ergibt sich hierbei die „Chance“ für die Kommune, das entstandene „Defizit“ durch Einnahmen aus der erwerbswirtschaftlichen Betätigung zu kompensieren. Grundlage für die finanzielle Eigenverantwortung der Gemeinden bildet dabei Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG.[63]

Die Stadt Hoyerswerda als Gesellschafter definiert die Aufgaben und Strategien der Unternehmen. Ziel der Stadt Hoyerswerda ist es, dass die an die kommunalen Unternehmen übertragenen öffentlichen Aufgaben quantitativ, sicher und rechtlich einwandfrei erfüllt werden. In wirtschaftlicher Hinsicht sind die Beteiligungsunternehmen der Vermögenssicherung (Bestandssicherheit), der Haushaltsstabilität (Nachhaltigkeit) sowie der Werthaltigkeit (Rentabilität) verpflichtet. Das Beteiligungscontrolling soll bei der Überwachung, der Einhaltung der öffentlichen Aufgabenerfüllung und der Sicherstellung der wirtschaftlichen Ziele die Beteiligungsunternehmen unterstützen. Dabei soll eine angemessene Balance zwischen der politischen Gesamtverantwortung und der Erhaltung der unternehmerischen Zielsetzung geschaffen werden. Die öffentliche Aufgabenerfüllung als Interesse der Stadt Hoyerswerda soll hierbei vorrangig berücksichtigt werden.

Durch die Beteiligungsrichtlinien erhält die Stadt Hoyerswerda sowie ihre kommunalen Unternehmen einen Rahmen, um die gesetzlichen Anforderungen nach der Sächsischen Gemeindeordnung einhalten zu können. Es werden damit für sämtliche unmittelbaren und mittelbaren Unternehmen verbindlich die Regeln für die Zusammenarbeit mit dem städtischen Beteiligungscontrolling festgelegt. Nicht zuletzt bildet dieses Regelwerk die Grundlage für eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen der Stadt Hoyerswerda und ihren Beteiligungen.

3.1.1 Aufbau und Arbeitsfelder der Stadt Hoyerswerda

Die Stadt Hoyerswerda ist eine Große Kreisstadt im sächsischen Landkreis Bautzen. Die Einwohnerzahl der Stadt betrug zum 31.12.2012 - 35.298 auf einer Gesamtfläche von 95,06 km². Seit dem 1. August 2008 gehört Hoyerswerda nach der Verwaltungs- und Funktionalreform des Freistaates Sachsen zum Großkreis Bautzen und verlor damit den vorherigen Status der Kreisfreiheit. Der Landkreis besteht aus 15 Städten und 44 Gemeinden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4: Verkürzte Struktur der Stadt Hoyerswerda (Stand: 31.05.2013)

Die Organe der Stadt Hoyerswerda sind entsprechend der Hauptsatzung der Großen Kreisstadt Hoyerswerda der Stadtrat und der Oberbürgermeister. Der Oberbürgermeister ist Leiter des Dezernates „Innere Verwaltung und Technische Dienstleistungen“ mit den Fachbereichen „Innerer Service und Finanzen“ und „Bau“. Weiterhin sind ihm die Stabsstelle „Büro Oberbürgermeister“ und „Rechnungsprüfungsamt“ sowie die Beauftragten direkt unterstellt. Der Geschäftskreis des Bürgermeisters umfasst die kommunalen Dienstleistungen mit den Fachbereichen “Bürgeramt“ und „Feuerwehr“.

Für das Beteiligungsmanagement und -controlling sind in der Stadt Hoyerswerda zwei Vollzeitäquivalente vorgesehen. Wie das vorstehende Schaubild zeigt, ist eine VzÄ der Stabsstelle „Büro Oberbürgermeister“ unterstellt und die andere VzÄ unter Leitung des Bürgermeisters. Die dem Bürgermeister „Kommunale Dienstleistungen“ unterstellte VzÄ ist auch in geringem Umfang für das Verwaltungscontrolling zuständig. Die Aufgabenverteilung ist dabei intern geregelt. Die zentrale Dokumentenverwaltung wird durch die Stabsstelle „Büro Oberbürgermeister“ organisiert. Hierbei werden alle Daten elektronisch in einer Datenbank verwaltet.

Der Stadtrat bildet die Vertretung der Bürger und ist das Hauptorgan der Stadt Hoyerswerda. Den Vorsitz hat der Oberbürgermeister. Der Stadtrat legt die Grundsätze für die Verwaltung der Stadt Hoyerswerda fest. Er entscheidet über alle Angelegenheiten, soweit diese nicht auf Ausschüsse übertragen werden können, der Oberbürgermeister kraft Gesetzes zuständig ist oder ihm der Stadtrat bestimmte Angelegenheiten überträgt.[64]

Die Aufgaben im Wirkungskreis der Großen Kreisstadt Hoyerswerda werden in freiwillige Aufgaben und Pflichtaufgaben unterschieden. Die Aufgaben des kommunalen Wirkungskreises regelt hierbei der § 2 SächsGemO. So sind die Gemeinden im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit zur Erfüllung aller öffentlichen Aufgaben verpflichtet und schaffen die für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl ihrer Einwohner erforderlichen öffentlichen Einrichtungen. Zu den freiwilligen Aufgaben zählen Aufgaben auf dem Gebiet der Freizeit, des Sports, des Verkehrs, der Wirtschaftsförderung und des Tourismus.[65] Die Pflichtaufgaben unterteilen sich in weisungsfreie Pflichtaufgaben[66] und in Pflichtaufgaben nach Weisung[67]. Zu den weisungsfreien Pflichtaufgaben gehören die Belange der öffentlichen Daseinsvorsorge, wie Trinkwasserversorgung und Abwasserbeseitigung, Schulen, Friedhöfe, Feuerwehr oder die Bauleitplanung. Unter die Pflichtaufgaben nach Weisung innerhalb der Stadt Hoyerswerda fallen bspw. Aufgaben der Wohngeldbearbeitung, des Melde- und Personenstandswesens, der Bauaufsicht und der Denkmalspflege.

Ausgehend von den Aufgaben und dem Aufbau der Großen Kreisstadt Hoyerswerda hat die Stadt Hoyerswerda in der Vergangenheit die verschiedensten Beteiligungen institutionalisiert. Im folgenden Abschnitt werden diese Beteiligungen dargestellt.

3.1.2 Beteiligungsunternehmen der Stadt Hoyerswerda

Die Stadt Hoyerswerda war zum 31.12.2011 an 19 Unternehmen sowie vier Zweckverbänden beteiligt. Von den 19 Beteiligungsunternehmen war die Stadt Hoyerswerda an acht unmittelbar und an elf mittelbar beteiligt. Dabei wurde die SWH als geschäftsführende Managementholding für die verbundenen Unternehmen VSE, VBH, EEH, LBH und LHH wirtschaftlich tätig. Weiterhin finden sich im Beteiligungsportfolio der Stadt Hoyerswerda zwei Konzerne (LSK, SWH), wobei nur die SWH einen Konzernabschluss aufstellt. Die Stadt Hoyerswerda ist an folgenden Zweckverbänden beteiligt: ZV für die Verbundsparkasse „Ostsächsische Sparkasse Dresden“, ZV Kommunale Informationsverarbeitung Sachsen, ZV Lausitzer Seenland Sachen und ZV Sächsisches Kommunales Studieninstitut Dresden. Auf die Zweckverbände wird im weiteren Verlauf nicht näher eingegeangen.

Die Vielzahl der Beteiligungsunternehmen lässt erkennen, dass außerhalb der Verwaltungsstrukturen der Ämter viele Leistungen von städtischen Beteiligungsunternehmen erfüllt werden. Dazu zählen die Energie- und Wasserversorgung, die Wohnraumbereitstellung, das Gesundheitswesen oder die Förderung von Wirtschaft und Kultur. Dies sind wesentliche Bereiche, in denen kommunale Gesellschaften die Verwaltung entlasten. Laut aktuellem Beteiligungsbericht wurden in 2011 insgesamt 162 Mio. EUR (ohne Konzern SWH) Umsatzerlöse erwirtschaftet und 1.403 Mitarbeiter beschäftigt. Der zusammengefasste Gewinnüberschuss aller städtischen Gesellschaften im Wirtschaftsjahr 2011 betrug 10,3 Mio. EUR (ohne Konzern SWH).[68]

Nachfolgende Darstellung zeigt die Beteiligungsgesellschaften der Stadt Hoyerswerda. In der Abbildung rot dargestellt sind die unmittelbaren Beteiligungen (Muttergesellschaften), grün dargestellt die mittelbaren Beteiligungen der 2. Ebene (Tochtergesellschaften) und violett dargestellt die mittelbaren Beteiligungen der 3. Ebene (Enkelgesellschaften).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 5: Organigramm der städtischen Beteiligungen (eigene Darstellung)

Unter Punkt a) in der folgenden Übersicht sind die Geschäftsanteile an unmittelbaren Beteiligungen der Stadt Hoyerswerda dargestellt. In den Punkten b) und c) werden die Geschäftsanteile der Muttergesellschaften wiedergegeben.

a) Unmittelbare Beteiligungen (1. Ebene)

Die Stadt Hoyerswerda ist an nachfolgenden Gesellschaften wie folgt beteiligt:

- Lausitzer Seenland Klinikum GmbH 51 %

(525.300 EUR)

- Städtische Wirtschaftsbetriebe Hoyerswerda GmbH 100 %

(1.000.000 EUR)

- Wohnungsgesellschaft mbH Hoyerswerda 100 %

(511.300 EUR)

- Stadtentwicklungsgesellschaft Hoyerswerda mbH 100 %

(25.000 EUR)

- Zoo, Kultur und Bildung Hoyerswerda gGmbH 100 %

(25.000 EUR)

- Lausitzer Werkstätten gGmbH 47,885 %

(12.450 EUR)

- Marketing-Gesellschaft OL/NS mbH 8,75 %

(2.800 EUR)

- Lausitzer Technologiezentrum GmbH 33,20 %

(25.500 EUR)

b) Mittelbare Beteiligungen (2. Ebene)

Die Lausitzer Seenlandklinikum GmbH hat folgende Beteiligungen, die Tochterunternehmen der Stadt Hoyerswerda sind:

- Medizinisches Versorgungszentrum GmbH

am Seenland Klinikum (25.000 EUR) 100 %

- Betriebs- und Verwaltungsgesellschaft mbH

am Seenland Klinikum (25.000 EUR) 100 %

Die Städtische Wirtschaftsbetriebe Hoyerswerda GmbH hat folgende Beteiligungen die Tochterunternehmen der Stadt Hoyerswerda sind:

- Lausitzhalle Hoyerswerda GmbH 100 %

(154.000 EUR)

- Lausitzbad Hoyerswerda GmbH 100 %

(150.000 EUR)

- Versorgungsbetriebe Hoyerswerda GmbH 100 %

(4.154.800 EUR)

- Verkehrsgesellschaft Schwarze Elster mbH 100 %

(2.100.000 EUR)

- Energie Erzeugungsgesellschaft Hoyerswerda mbH 100 %

(25.000 EUR)

Die Marketing-Gesellschaft OL/NS GmbH hat folgende Beteiligung die Tochterunternehmen der Stadt Hoyerswerda ist:

- Tourismus Marketing Gesellschaft Sachsen mbH 6 %

(6.000 EUR)

c) Mittelbare Beteiligungen (3. Ebene)

Die Betriebs- und Verwaltungsgesellschaft mbH am Seenland Klinikum hat folgende Beteiligungen, die Enkelunternehmen der Stadt Hoyerswerda sind:

- Lausitz Med GmbH (25.000 EUR) 100 %

- Lausitz Catering GmbH (25.000 EUR) 100 %

- Lausitz Clean GmbH (25.000 EUR) 100 %

Die Angaben einiger ausgesuchter Geschäftsdaten der Beteiligungsunternehmen der Stadt Hoyerswerda in nachfolgender Abbildung sollen zur verbesserten Darstellung ihrer wirtschaftlichen Situation dienen. Eine Bewertung der Beteiligungsunternehmen erfolgt in Punkt 4.3.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 6: Übersicht über die Beteiligungen der Stadt Hoyerswerda unter Angabe einiger Geschäftsdaten (Stand: 31.12.2011; nur 1. und 2. Ebene, ohne Zweckverbände)[69]

3.1.3 Städtische Vertreter in Gremien

Die Steuerung und Überwachung der städtischen Beteiligungen erfolgt durch die Stadt unter Berücksichtigung der kommunalpolitisch orientierten Zielvorgaben. Die Stadt wird als Gesellschafter in der Gesellschafterversammlung sowie über städtische Vertreter in den Aufsichtsgremien tätig. Die Vertreter des Stadtrates in Unternehmen[70], Verbandsversammlungen[71] und Vereinen haben den Stadtrat in Übereinstimmung mit der Vertraulichkeitspflicht über wichtige, die Stadt betreffende Angelegenheiten zu unterrichten. Der Stadtrat kann den Vertretern Weisungen erteilen.

Nach der Sächsischen Gemeindeordnung vertritt in der Gesellschafterversammlung der Gesellschaften, an denen die Stadt unmittelbar beteiligt ist, der Oberbürgermeister die Stadt. Kann die Gemeinde weitere Vertreter entsenden, so werden diese vom Stadtrat widerruflich bestellt. Hat die Gemeinde das Recht, Mitglieder in den Aufsichtsrat zu entsenden, werden diese ebenso vom Stadtrat widerruflich bestellt. Die Vertreter der Gemeinde in den Unternehmen sollen über die für diese Aufgabe erforderliche betriebswirtschaftliche Erfahrung und Sachkunde verfügen.

Dem Aufsichtsrat obliegt die Aufgabe, die Geschäftsführung zu überwachen. Hierbei kann der Aufsichtsrat die Bücher und Schriften der Gesellschaft sowie die Vermögensgegenstände einsehen und prüfen. Darüber hinaus ist die Umsetzung der per Satzung bzw. Gesellschaftsvertrag festgelegten Zweckmäßigkeit und Zielsetzung für die Stadt sorgfältig zu überprüfen und die Ausübung der Geschäftstätigkeit ggf. kritisch zu hinterfragen. Hierzu kann der Aufsichtsrat einzelne Mitglieder sowie für bestimmte Aufgaben besondere Sachverständige mit der Prüfung beauftragen. Das Beteiligungscontrolling kann an den Sitzungen der Aufsichtsgremien als Gast teilnehmen, sofern das Gremium hierfür Bedarf sieht und die entsprechenden Satzungen der Beteiligungsunternehmen bzw. die Geschäftsordnungen dies zulassen.

Neben den dargestellten allgemeinen Aufgaben erhält der Aufsichtsrat durch den Vorstand Berichte zur beabsichtigten Geschäftspolitik und zu grundsätzlichen Fragen der künftigen Geschäftsführung. Darüber hinaus wird dem Aufsichtsrat über die Rentabilität der Gesellschaft, den Gang der Geschäfte und von Geschäften mit erheblicher Bedeutung berichtet. Über diese aktienrechtliche Vorschrift hinaus sind die städtischen Vertreter in den Aufsichtsräten angehalten, den Stadtrat über alle Angelegenheiten der Gesellschaft, die von besonderer Bedeutung für die Stadt Hoyerswerda sind, frühzeitig zu unterrichten. Die Unterrichtungspflicht besteht nur, soweit durch Gesetz nichts anderes bestimmt ist. Bei dieser Unterrichtung ist darauf zu achten, dass die vorgeschriebene Geheimhaltungspflicht nicht verletzt wird. Das Aufsichtsratsmitglied ist bei seinen Entscheidungen in erster Linie dem Wohl des Unternehmens verpflichtet. Gleichwohl ist ein vom Rat entsandtes Aufsichtsratsmitglied an einen Ratsbeschluss gebunden, sofern dem Unternehmen kein Nachteil entsteht.

3.2 Aufgaben und Befugnisse des zentralen Beteiligungscontrollings

Das städtische Beteiligungscontrolling ist dem Oberbürgermeister als Stabsstelle direkt unterstellt und übt seine Tätigkeit in Zusammenarbeit mit den Fachbereichen aus. Soweit die fachliche Steuerung und Kontrolle der Beteiligungen im Vordergrund steht, ist der jeweilige Fachbereich für die Beteiligung zuständig, der nach dem Verwaltungsgliederungsplan für die Erfüllung dieser kommunalen Aufgabe verantwortlich ist. Der Fachbereich hat somit die finanziellen Auswirkungen im Rahmen seines jeweiligen Haushaltsbudgets zu verantworten. Das Beteiligungscontrolling ist für die Abwicklung betriebswirtschaftlicher und gesellschaftsrechtlicher Fragen sowie für allgemeine Grundsatzfragen zuständig. Es ist Schnittstelle zwischen dem Oberbürgermeister, dem Stadtrat, den Fachämtern, der Rechts­aufsichtsbehörde sowie den städtischen Beteiligungen. Hierdurch können die gesamtstädtischen Ziele und Interessen zentral koordiniert werden.

Die Beteiligungsrichtlinien der Stadt Hoyerswerda gelten für alle Fachbereiche bzw. Stabsstellen, Eigengesellschaften und Beteiligungsunternehmen der Stadt, unabhängig vom Grad der Beteiligung. Auf sämtliche Einrichtungen, unabhängig von der Rechtspersönlichkeit (z.B. Eigenbetriebe, Eigengesellschaften, unmittelbare oder mittelbare Beteiligungen), die wirtschaftlich zu führen sind und ihren Abschluss nach der Sächsischen Gemeindeordnung prüfen lassen müssen, sind diese Richtlinien entsprechend anzuwenden. Bei mittelbaren Unternehmen gilt dies bis zur 2. Ebene (Mutter-, Tochtergesellschaften). Enkelgesellschaften der 3. Ebene bleiben von den Beteiligungsrichtlinien unberührt. Gegenüber mittelbaren Beteiligungen sind die Beteiligungsunternehmen mit Gesellschafterstellung gehalten, diese Richtlinie umzusetzen. Dies gilt ebenso für unmittelbare Beteiligungen, bei denen die Stadt Hoyerswerda keine kommunalen Mehrheitsanteile besitzt.

In der weiteren Betrachtung der Aufgaben und Befugnisse des Beteiligungsmanagements werden diese näher erläutert.

3.2.1 Ausgestaltung der Gesellschaftsverträge und Satzungen

Steht der Stadt Hoyerswerda allein oder zusammen mit anderen kommunalen Trägern der Selbstverwaltung, die der Aufsicht des Freistaates Sachsen unterstehen, eine zur Änderung des Gesellschaftsvertrages oder der Satzung berechtigende Mehrheit der Anteile an einem Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts zu, so sind im Gesellschaftsvertrag oder in der Satzung des Unternehmens die Einzelvorschriften des § 96 Abs. 2 Nr. 1 bis 9 SächsGemO festzulegen. Bei einer geringeren Beteiligung hat die Stadt Hoyerswerda darauf hinzuwirken, dass die in § 96 Abs. 2 SächsGemO genannten Regelungen getroffen werden.

Diese besonderen rechtlichen Anforderungen an Gesellschaftsverträge kommunaler Gesellschaften und Beteiligungsunternehmen machen es unerlässlich, dass vor Verabschiedung von Gesellschaftsverträgen das Beteiligungscontrolling diese prüft. Nur so können die gesamtstädtischen Ziele insgesamt bei der Satzungsgestaltung koordiniert und die einheitliche Handhabung gewährleistet werden. Insbesondere ist hier der Bezug zur öffentlichen Zwecksetzung mit der Beschreibung des Unternehmenszwecks bzw. der Geschäftstätigkeit herzustellen.

Für die Eigengesellschaften bzw. „Muttergesellschaften“ der Stadt Hoyerswerda und ihre „Tochtergesellschaften“ findet ein einheitlicher Mustergesellschaftsvertrag Anwendung.

3.2.2 Haushaltsangelegenheiten der Unternehmen und Beteiligungen

Zur Aufgabe des städtischen Beteiligungscontrollings gehört es, die finanziellen Verknüpfungen zwischen den Unternehmen, den Beteiligungen und der Stadt innerhalb der Verwaltung und gegenüber den politischen Gremien zu vertreten. Hierzu gehören auch Fragen der Eigenkapitalausstattung sowie der Gewährung von Gesellschafterdarlehen, Kassenkrediten, Betriebskosten- und Investitionszuschüssen durch die Stadt. Das Beteiligungscontrolling regelt ggf. im Benehmen mit den betroffenen Fachbereichen die haushaltsmäßige Abwicklung sowie die Anmeldung zum Haushaltsplan und die Bewirtschaftung von Haushaltsansätzen, z.B. bei Gewinnabführungen, Verlustabdeckungen oder Eigenkapitalveränderungen.

3.2.3 Koordinationsfunktion

Das Beteiligungscontrolling bereitet bezüglich der Abwicklung gesellschaftsrechtlicher und betriebswirtschaftlicher Fragen diejenigen Entscheidungen vor, welche die Stadt als Gesellschafterin zu treffen hat. Es fertigt unter anderem die Stadtratsvorlagen zur Änderung von Gesellschaftsverträgen bzw. Satzungen und leitet diese zur Genehmigung an die Rechtsaufsichtsbehörde weiter. Das Beteiligungscontrolling kann bei Bedarf eine Vermittlerfunktion zwischen den Beteiligungsunternehmen und den Fachbereichen der Stadtverwaltung übernehmen.

Das Beteiligungscontrolling bereitet in Zusammenarbeit mit den jeweiligen Gesellschaften alle Aufsichtsratssitzungen, Gesellschafterversammlungen, Zweckverbandsversammlungen sowie Vorstandssitzungen für den Oberbürgermeister bzw. dessen Stellvertreter vor.

3.2.4 Beteiligungsbericht

Gemäß § 99 SächsGemO hat das zentrale Beteiligungscontrolling zum 31. Dezember eines jeden Jahres dem Stadtrat der Stadt Hoyerswerda einen Bericht über die Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts, an denen die Stadt unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist, vorzulegen.

Die Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts, an denen die Stadt Hoyerswerda unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist, haben dafür Sorge zu tragen, dass die für die Aufstellung eines Beteiligungsberichtes nach § 99 SächsGemO erforderlichen Angaben bzw. Unterlagen dem Beteiligungscontrolling alljährlich unverzüglich zugesandt werden. Das Beteiligungscontrolling ist berechtigt, die zur Erstellung des Beteiligungsberichtes erforderlichen Auskünfte einzuholen.

Wurden bei den kommunalen Unternehmen Konzerne gebildet, so sind die erforderlichen Angaben bzw. Zuarbeiten zum Beteiligungsbericht für die einzelnen Mutter- und Tochterunternehmen entsprechend der Einzeljahresabschlüsse sowie für den Gesamtkonzern entsprechend des Konzernjahresabschlusses dem Beteiligungscontrolling zu erbringen.

Der Beteiligungsbericht ist öffentlich auszulegen, wobei die Auslegung ortsüblich bekannt zu geben ist.[72] Die Bekanntgabe dazu erfolgt im städtischen Amtsblatt der Stadt Hoyerswerda. Der Beteiligungsbericht der Stadt Hoyerswerda wird eine Woche lang im Büro des Oberbürgermeisters öffentlich ausgelegt. Der Beteiligungsbericht wird außerdem als Anlage dem Haushaltsplan der Stadt beigefügt.

3.2.5 Unterjähriges Berichtswesen und Reporting

Ein regelmäßig zu erstellendes quartalsmäßiges Berichtswesen, das Aufschluss über die wirtschaftlichen und unternehmerischen Perspektiven der kommunalen Unternehmen gibt, zählt zu den originären Aufgaben des Beteiligungscontrollings.

Das Berichtswesen wird in Form von Quartalsberichten geführt. Berichtspflichtig sind alle direkten Unternehmen und Beteiligungen der Stadt Hoyerswerda sowie alle mittelbaren Beteiligungen, an denen die Stadt Hoyerswerda mit mindestens 50 % beteiligt ist. Dem Beteiligungscontrolling ist das Recht eingeräumt, die zur Anfertigung des Beteiligungs-Reports erforderlichen Einkünfte von den Beteiligungsunternehmen einzuholen.

Die hierfür notwendigen Angaben sind von der jeweiligen Gesellschaft bis zum

- 30.04. für das erste Quartal (per 31.03.),
- 31.07. für das zweite Quartal (per 30.06.),
- 31.10. für das dritte Quartal (per 30.09.),
- wenn möglich bis zum 31.01. mit dem vorläufigen Jahresergebnis, ansonsten nach testiertem Jahresabschluss mit Beschluss der Gesellschafterversammlung für das vierte Quartal (per 31.12.)

des Geschäftsjahres dem städtischen Beteiligungscontrolling zuzusenden. Die Quartalsberichte sind jeweils in elektronischer und, vom Geschäftsführer unterschrieben, in ausgedruckter Form vorzulegen. Bei einer negativen Abweichung des prognostizierten Jahresergebnisses vor Unternehmenssteuern gegenüber dem Plan von mehr als 10 % bzw. von mindestens 100.000 EUR ist außerdem eine Ursachenanalyse einzureichen. Wesentliche Abweichungen in den Einzelpositionen zu den Planzahlen sind dabei von der Geschäftsführung detailliert zu begründen bzw. zu kommentieren.

Sofern nach Auffassung der eigenverantwortlichen Geschäftsleitung ein Risiko für das Unternehmen ersichtlich wird, ist dies in einem Formblatt „Quartals-Berichterstattung“ bekanntzugeben und ggf. über eingeleitete Gegensteuerungsmaßnahmen zu berichten. Als Risiko wird die zum jeweiligen Betrachtungsstichtag gegebene Unsicherheit bezeichnet, ob in Zukunft eine Vermögensminderung aufgrund einer bestimmten Ursache entstehen kann. In der Mittelfristplanung bereits berücksichtigte Sachverhalte stellen insoweit kein Risiko mehr dar.

Meldepflichtig sind Risiken,

- deren Eintritt wahrscheinlich ist und
- deren voraussichtliche Schadenshöhe mehr als 20 % des geplanten Jahresergebnisses oder mehr als 20 % des jährlich geplanten Betriebskostenzuschusses ausmacht.

Mit dem Risikobericht wird die Schaffung eines Risikobewusstseins und die effiziente Steuerung bestehender Risiken bezweckt.

Das Beteiligungscontrolling ist dafür verantwortlich, dass das Berichtswesen fortgeführt bzw. aktualisiert wird. Es fasst die ausgewerteten und verdichteten Berichte in einer Gesamtberichterstattung zusammen. Der Ergebnisbericht gibt die Zusammenfassung der quartalsbezogenen Einzelübersichten der kaufmännischen Ergebnisentwicklung der einzelnen Beteiligungsunternehmen wieder. Die Ergebnisse werden dabei zum jeweiligen Quartalsende kumuliert ausgewiesen, um die Abwicklung der Wirtschaftspläne zum Berichtsstichtag darzustellen. Berichtsziel ist eine Gesamtschau der Plan-Ist-Werte zum jeweiligen Berichtsstichtag. Die Gesamtbewertung wird durch das Ampelprinzip unterstützt.

Mit den Ampelfarben werden folgende Bewertungen visualisiert:

Rot die wirtschaftliche Existenz der Beteiligung ist gefährdet (sofortiger Handlungsbedarf, Gegensteuerung notwendig)

Gelb es besteht eine berichtspflichtige negative Abweichung vom prognostizierten Ergebnis bzw. in den städtischen Zuschüssen oder ein Risiko ist erkennbar (ggf. Handlungsbedarf, Einzelfallprüfung, Ursachenanalyse)

Grün der Geschäftsverlauf ist planmäßig (kein Handlungsbedarf).

Adressat des Gesamtberichtes ist der Oberbürgermeister. Soweit sich aus der Auswertung der Quartalsberichte ein aktueller Handlungsbedarf z.B. in Fällen von wesentlichen Änderungen bzw. Abweichungen im Plan-Ist-Vergleich des unterjährigen Berichtswesens ergibt, kann nur der Oberbürgermeister weitere Adressaten (z.B. Bürgermeister, Fachdienstleiter,
Stadtrat) des Gesamtberichtes bestimmen. Die Adressaten sind verpflichtet, über vertrauliche Informationen und Geheimnisse der Gesellschaft Stillschweigen zu wahren und interne Informationen nicht öffentlich bekannt zu geben.

3.2.6 Steuerungs- und Kontrollinstrumente

Ein wichtiges gesellschaftsrechtliches Aufgabenfeld liegt in der Steuerung und Kontrolle der kommunalen Unternehmen und Beteiligungen.

Daher sind für die Kommune als auch ihre Beteiligungen steuerungs- und kontrollgeeignete Finanzvorgaben zu entwickeln, die vom Beteiligungscontrolling laufend zu überprüfen sind. Die Finanzvorgaben sind unter Beachtung des Prinzips der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit sowie unter Berücksichtigung der allgemeinen Wirtschaftsgrundsätze festzulegen und auf den jeweiligen satzungsmäßigen Zweck des Beteiligungsunternehmens auszurichten. Diese Zielvorgaben prägen das unterjährig laufend vorzunehmende Berichtswesen und Reporting. Darüber hinaus wird im Rahmen des langfristig ausgerichteten Beteiligungscontrollings die Optimierung der Beteiligungsverhältnisse berücksichtigt und die Funktionalität und Zweckrichtung der quantitativen und qualitativen Ziele geprüft.

Steuerung und Kontrollinstrumente des Beteiligungscontrollings der Stadt Hoyerswerda sind die Wirtschaftspläne, Jahresabschlüsse, Konzernjahresabschlüsse, Geschäftsberichte bzw. Lageberichte, ggf. sonstige Berichte (z.B. Vorlagen für die Organe der Beteiligungen, Niederschriften über Sitzungen der Organe, sonstige Protokolle) und Kennzahlen, die von den Beteiligungsunternehmen aufzustellen und dem Beteiligungscontrolling vorzulegen sind.

3.2.7 Wirtschafts- und Finanzplanung

Gemäß § 96 Abs. 2 Nr. 4 SächsGemO haben Unternehmen in Privatrechtsform, an denen eine Gemeinde mehrheitlich beteiligt ist, in entsprechender Anwendung des Sächsischen Eigenbetriebsgesetzes (§ 15 Abs. 1 SächsEigBG) rechtzeitig für jedes Wirtschaftsjahr einen Wirtschaftsplan aufzustellen und ihrer Wirtschaftsführung eine fünfjährige Finanzplanung zugrunde zu legen.

Der Aufbau des Wirtschaftsplanes mit Erfolgsplan, Vermögensplan und Stellenübersicht und des Finanzplanes ist in den §§ 3 bis 8 SächsEigBVO genau festgelegt:

- Der Erfolgsplan muss alle voraussehbaren Erträge und Aufwendungen des Wirtschaftsjahres enthalten. Die veranschlagten wesentlichen Erträge und Aufwendungen sind zu begründen, erhebliche Abweichungen gegenüber den Vorjahreszahlen sind besonders zu erläutern. Zum Vergleich sind die Zahlen für das laufende Jahr und das Ergebnis der Gewinn- und Verlustrechnung des Vorvorjahres anzugeben.[73]

- Im Liquiditätsplan sind der Mittelzufluss und Mittelabfluss aus laufender Geschäftstätigkeit, aus Investitionstätigkeit und aus Finanzierungstätigkeit darzustellen. Die Zahlen des Liquiditätsplanes des laufenden Geschäftsjahres und die Zahlen der Liquiditätsrechnung des Vorjahres sind zu vergleichen. Dabei sind erhebliche Abweichungen zum Vorjahr zu begründen. Weiterhin ist die Liquidität so zu planen, dass die Zahlungsfähigkeit jederzeit gewährleistet ist und kein negativer Finanzmittelbestand am Ende des Planungszeitraumes besteht.[74]

- Die Stellenübersicht muss die erforderlichen Stellen für die Beschäftigten des Wirtschaftsjahres enthalten.[75]

- Der Finanzplanung ist eine Übersicht über die voraussichtliche Entwicklung der Erträge und Aufwendungen und des Mittelzuflusses und Mittelabflusses zugrunde zu legen. Dabei sind der Erfolgsplan und der Liquiditätsplan um Spalten für die drei folgenden Jahre zu ergänzen. Die Finanzbeziehungen zur Gemeinde unter Angabe der Gewinnabführungen, Eigenkapitalzuführungen und -entnahmen, der Kredite und Kreditrückzahlungen sowie Zuweisungen sind auch in der Finanzplanung darzustellen. Ebenso die Verpflichtungsermächtigungen und die daraus fällig werdenden Zahlungen.[76]

Die bestätigten Wirtschafts- und Finanzpläne einschließlich der Fortschreibungen der städtischen Unternehmen sind dem Beteiligungscontrolling unverzüglich, spätestens jedoch bis zum 15.01. des neuen Wirtschaftsjahres zur Kenntnis zu geben. Wesentliche Abweichungen vom Wirtschaftplan sind ebenso unverzüglich dem Beteiligungscontrolling zur Kenntnis zu geben.

Ausgenommen davon sind die Gesellschaften LSK sowie die WGH. Die LSK hat die Ergebnis- und Erfolgsplanung nach Krankenhausbuchführungsverordnung vorzunehmen. Die Erstellung einer Planbilanz entfällt und kann daher nicht in den Beteiligungsbericht eingearbeitet werden. Die Unterlagen werden dem Beteiligungscontrolling nach Beschluss der Gesell- schafterversammlung übergeben. Dies gilt ebenso für die Töchter des Unternehmens. Auch der WGH ist es nicht möglich, eine Plan-Bilanz zu erstellen. Ursache dafür ist, dass branchenimmanente Bewertungsgrundsätze zu einer großen Streubreite bei den Planungsansätzen führen können, die eine verminderte Aussagekraft zur Folge haben (z.B. Abgrenzung der Investitionen von Instandhaltungen bei geplanten Maßnahmen oder die Höhe der unfertigen bei der Abrechnung zukünftiger Betriebskosten).

Die Wirtschaftspläne der Unternehmen sind als Anlage dem jährlichen Haushaltsplan der Gemeinde beizufügen.[77]

[...]


[1] Vgl. Hille (2003), S. 107.

[2] Vgl. Ade (2005), S. 27ff..

[3] In Anlehnung an: Hengel (2011), S. 9.

[4] Vgl. Weiblen (2011), S. 614.

[5] Vgl. Ade (2005), S. 24; Vgl. Hille (2003), S. 8.

[6] Vgl. Schneider/Maurer (o.J.), S. 3.

[7] Vgl. Neumann (1997), S. 94ff..

[8] Vgl. Weiblen (2011), S. 615.

[9] Vgl. Hille (2003), S. 107.

[10] Vgl. Weiblen (2011), S. 627.

[11] Weiblen (2011), S. 613.

[12] Vgl. Hille (2003), S. 107-119.

[13] Vgl. Weiblen (2002), S. 462.

[14] Vgl. Hille (2003), S. 107f.; Weiblen (2011), S. 616.

[15] Vgl. Weiblen (2011), S. 616.

[16] Vgl. Hille (2003), S. 108f.; Weiblen (2011), S. 626.

[17] Vgl. Hille (2003), S. 110f..

[18] Vgl. gpa Baden-Württemberg (2009), S. 5f..

[19] Vgl. Hille (2003), S. 123f.; Andree (1994), S. 179f..

[20] Vgl. Hille (2003), S. 122ff..

[21] Vgl. Hille (2003), S. 121f.; Weiblen (2011), S. 616f..

[22] Vgl. Hille (2003), S. 121f.; Hille (2003), S. 139; Weiblen (2011), S. 616f..

[23] Vgl. Regierungskommission des Bundesministeriums für Justiz (2003), S. 8ff..

[24] Schmidtberger (1994), S. 348.

[25] Vgl. Schmidtberger (1994), S. 348f..

[26] Vgl. Schulte (1994), S. 29ff.; Hösch (2000), S. 80.

[27] Vgl. o.V. (1996), S. 4; Weiblen (2011), S. 629.

[28] Vgl. Brüggemeier (1998), S. 47.

[29] Vgl. o.V. (1996), S. 5.

[30] Vgl. Schmidtberger (1994), S. 353; Barthel (2008), S. 131.

[31] Vgl. Weiblen (2011), S. 628.

[32] Vgl. Burger/Ulbrich/Ahlemeyer (2010), S. 79f..

[33] Burger/Ulbrich/Ahlemeyer (2010), S. 80.

[34] Weiblen (2011), S. 617.

[35] Vgl. Wolfrum (2012), S. 21; Schulte (1994), S. 163.

[36] Richter (2001), S. 401.

[37] Vgl. o.V. (1996), S. 5f.; Schmidtberger (1994), S. 354.

[38] Vgl. Weiblen (2011), S. 630.

[39] Vgl. o.V. (1996), S. 7.

[40] Vgl. Burger/Ulbrich/Ahlemeyer (2010), S. 86.

[41] Vgl. Richter (2001), S. 402f..

[42] Vgl. Burger/Ulbrich/Ahlemeyer (2010), S. 83; Richter (2001), S. 402 f..

[43] Vgl. Richter (2001), S. 402.

[44] Vgl. Burger/Ulbrich/Ahlemeyer (2010), S. 87.

[45] Vgl. Weiblen (2011), S. 629f.; Burger/Ulbrich/Ahlemeyer (2010), S. 87.

[46] Vgl. Weiblen (2011), S. 630; Burger/Ulbrich/Ahlemeyer (2010), S. 88.

[47] Vgl. Hille (2003), S. 120.

[48] Vgl. Schulte (1994), S. 74.

[49] Vgl. Weiblen (2011), S. 629ff..

[50] Vgl. Weiblen (2011), S. 631.

[51] Vgl. Weiblen (2011), S. 631f..

[52] Vgl. Weiblen (2011), S. 631; Burger/Ulbrich/Ahlemeyer (2010), S. 312f..

[53] Vgl. Weiblen (2002), S. 484f..

[54] Vgl. Weiblen (2002), S. 485.

[55] Vgl. Weiblen (2011), S. 634; Burger/Ulbrich/Ahlemeyer (2010), S. 333f.; Hille (2003), S. 142f..

[56] Vgl. Burger/Ulbrich/Ahlemeyer (2010), S. 335f..

[57] Vgl. Burger/Ulbrich/Ahlemeyer (2010), S. 348.

[58] Vgl. Weiblen (2011), S. 634.

[59] Vgl. Richter (2001), S. 403f..

[60] Vgl. Hille (2003), S. 125ff..

[61] Vgl. Schmid (1993a), S.12f..

[62] Vgl. Sächsisches Staatsministerium für Finanzen (2011), S. 10.

[63] Vgl. Hösch (2000), S. 81.

[64] Vgl. Stadt Hoyerswerda (2005), S. 2.

[65] Vgl. § 2 Abs. 1 SächsGemO.

[66] Vgl. § 2 Abs. 2 SächsGemO.

[67] Vgl. § 2 Abs. 3 SächsGemO.

[68] Stadt Hoyerswerda (2011), S. 3f..

[69] Stadt Hoyerswerda (2011), S. 31ff..

[70] Vgl. § 98 Abs. 1 SächsGemO.

[71] Vgl. § 16 SächsKomZG; § 52 SächsKomZG.

[72] Vgl. § 99 Abs. 3 SächsGemO.

[73] Vgl. § 4 SächsEigBVO; § 13 SächsEigBVO.

[74] Vgl. § 5 SächsEigBVO.

[75] Vgl. § 7 SächsEigBVO.

[76] Vgl. § 6 SächsEigBVO.

[77] Vgl. § 18 HGrG.

Details

Seiten
63
Erscheinungsform
Erstausgabe
Jahr
2013
ISBN (eBook)
9783956845505
Dateigröße
2.8 MB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v297441
Institution / Hochschule
Fachhochschule Südwestfalen; Abteilung Iserlohn
Note
1,3
Schlagworte
Verwaltung Beteiligungscontrolling Stadtverwaltung öffentlicher Bereich

Autor

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Titel: Beteiligungsmanagement in der Kommunalverwaltung am Beispiel der Stadt Hoyerswerda: Der Beteiligungsbericht als wichtigstes Instrument der Beteiligungsverwaltung und -steuerung