Der 12. Chinesische Jahresplan: Umweltpolitische Betrachtung

2. Die Bedeutung von Fünfjahresplänen in der VRC

Die ersten beiden Fünfjahrespläne waren stark von der Sowjetunion beeinflusst, die damals als engster Verbündeter Chinas helfen sollte das Land nach vielen Jahren des Bürgerkriegs wieder aufzubauen. China entschied sich zunächst unter der Führung Maos das ökonomisch Modell der Sowjetunion zu übernehmen, also das einer sozialistischen Planwirtschaft. Wie der Name der Planwirtschaft schon impliziert wird in der Regel zentral ein Plan ausgearbeitet der die weitere ökonomische Entwicklung vorgibt. Das wichtigste Instrument bilden darin die Fünfjahrespläne. Viele Länder verwendeten oder verwenden dieses System der langfristigen Planung über 5 Jahre zumeist verbunden mit einer Planwirtschaft. Aber nicht nur diese, sondern auch einige Länder mit einer Marktwirtschaft arbeiten Fünfjahrespläne aus. China befindet sich nun in der Phase des 12. Fünfjahresplanes, wobei der erste Planungszeitraum 1953, vier Jahre nach Gründung der Volksrepublik, begann. Zunächst einmal ein grober Überblick über die hauptsächlichen Ziele der zwölf bisher herausgegebenen Fünfjahrespläne (Graphik 1).

Zwischen 1962 und 1966 gab es eine vierjährige Lücke, welche auf sino-sowjetischen Unstimmigkeiten zurückzuführen ist. Die ersten beiden Fünfjahrespläne kamen noch mit starker Mitarbeit der Sowjetunion zustande, welche half ein entsprechendes institutionelles System für die Ausarbeitung und Evaluation von Fünfjahresplänen zu entwickeln. Diese beiden ersten Fünfjahrespläne waren deshalb auch inhaltlich stark von der Sowjetunion geprägt. Hauptpunkte waren den Einfluss des Staates auszubauen und zu sichern, starken Fokus auf Industrialisierung (Stahlerzeugung etc.) und große Bauprojekte.^[1]

Der erste Plan war überwiegend erfolgreich und die meisten Ziele wurden erreicht. In der Periode des zweiten Fünfjahresplanes wurden allerdings viele dieser frühen Erfolge wieder zunichte gemacht. Während des „Großen Sprungs nach vorn“ einer Kampagne von Mao wurde größtenteils nur auf die Steigerung des Stahloutputs und den Ausbau der Schwerindustrie Wert gelegt, dessen Zielwerte für das Jahr 1962 unerreichbar hoch gesetzt waren. Darunter litt die Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln. In tausenden kleinen Öfen überall im Land wurde Eisen aus Töpfen und anderen metallischen Gegenständen eingeschmolzen, dies führte auf der einen Seite zu Stahl von niedriger Qualität, andererseits waren dies oft lebensnotwendige Gegenstände.

Während des dritten Plans konnte sich die Wirtschaft wieder etwas erholen. In der Periode des vierten Fünfjahresplan allerdings gab es erneut Rückschritte und Chaos während der Kulturrevolution. Dieser Plan war der letzte in der Mao-Ära. Danach begann die Zeit der Öffnung und Reformperiode unter starkem Einfluss von Deng Xiaoping, welcher die wirtschaftlichen Reformen maßgeblich voranbrachte. Die Reformen legten das Fundament für die nächsten Jahrzehnte starken Wachstums während die Wirtschaft langsam immer stärker von einer sozialistischen Planwirtschaft in Richtung Marktwirtschaft umgebaut wurde. Dieser Sozialismus chinesischer Prägung (中国特色社会主义), ein Begriff von Deng Xiaoping führte China von den Wirren der Kulturrevolution zur heutigen exportstarken Wirtschaft. Dieser Begriff sollte die ideologische Änderungen der Partei rechtfertigen, welche sich ursprünglich nur schwer mit dem heute praktizierten Kapitalismus in Einklang bringen lassen.

Die Fünfjahrespläne vom 5. bis zum 10. Fünfjahresplan 1976-2005 sind aus ökonomischer Sicht alle als Erfolg zu werten. Allerdings ist das Modell reinen ökonomischen Wachstums auf lange Sicht nicht nachhaltig. Der 10. Fünfjahresplan enthielt erstmals einige wenige ökologischen Ziele, diese wurden allerdings größtenteils verfehlt.

Mit dem 11. Fünfjahresplan geschah ein Umdenken der die veränderte Realität und die Verlagerung zu marktwirtschaftlichen Prinzipien widerspiegeln sollte. Fortan wurden die Fünfjahrespläne nicht mehr als Plan (计划) bezeichnet sondern eher als Richtlinie (规划). Der 11. Fünfjahresplan legt nun stärkeren Fokus auf Nachhaltigkeit und soziologische Ziele.

Der 12. Fünfjahresplan geht sogar noch stärker in diese Richtung. Die Wachstumsziele des 11. und 12. Planes wurden im Vergleich zu den Dekaden davor auf „moderate“ 7-8% jährlichen Wachstum zurück genommen. Ökologische Ziele nehmen im aktuellen Fünfjahresplan nun gut ein Drittel ein. Erklärtes Ziel ist es eine nachhaltige, „harmonische“ Gesellschaft aufzubauen.

Im November 1952 wurde nach dem sowjetischen Modell der zentralistischen Planwirtschaft die Staatliche Planungskommission (State Planning Commission, SPC) ins Leben gerufen. Zu diesem Zeitpunkt war diese eine nahezu exakte Kopie ihres sowjetischen Vorbilds.^[2]

Die Staatliche Planungskommission war eine der mächtigsten Organisationen der chinesischen Wirtschaftspolitik. Durch Reformen in den 80er Jahren, wurde der Einfluss der SPC sogar noch erhöht.

Im Jahr 1998 ging die SPC in der State Development Planning Commission (SDPC) auf. Nach Restrukturierungen bis 2003 wurde dann die Nationale Entwicklungs- und Reformkommission (National Development and Reform Commission, NDRC) gegründet. Diese Reformen des institutionellen Rahmens der Fünfjahrespläne spiegeln die Veränderungen von Planwirtschaft zu einem stärkeren Fokus auf marktwirtschaftliche Prinzipien wider.

Einer der Hauptaufgaben der NDRC ist: „to formulate and implement strategies of national economic and social development, annual plans, medium and long-term development plans“^[3]

Die Ausarbeitung von Fünfjahresplänen nimmt in der Regel etwa zwei Jahre in Anspruch. Zuerst werden Parameter von der SPC bzw. heute NDRC auf der Basis von Vorhersagen ausgearbeitet, diese werde dann an die einzelnen Ministerien und Provinziellen Planungskommissionen weitergegeben, welche diese als Formulierungsgrundlage für ihre eigene Planung verwenden. Diese Pläne werden dann wieder an die nationale Ebene zurückgeleitet wo dann ein nationaler Fünfjahresplan ausgearbeitet wird. In einer nationalen Planungskonferenz wird der Plan noch einmal zu Diskussion gestellt, daraufhin wird er nochmals überarbeitet und muss dann von der Planungskonferenz akzeptiert werden. Zuletzt muss der Nationale Volkskongress den Plan bestätigen. Dieser hat jedoch keine Entscheidungsbefugnis, die Annahme durch den Nationalen Volkskongress ist somit nur eine Formalität.^[4]

Schon seit Einführung der Fünfjahrespläne ist die Planung auf diese Weise hochgradig formalisiert und institutionalisiert. Trotz der Verlagerung zu marktwirtschaftlichen Prinzipien bilden die Fünfjahrespläne weiterhin die Grundlage chinesischer Wirtschaftsplanung und sind das wichtigste Instrument der Wirtschaftspolitik.

3. Umweltpolitik in der VRC

In den ersten beiden Jahrzehnten der Volksrepublik wurden nur wenig Maßnahmen ergriffen um die Umwelt zu schützen. In diese Zeit fallen der „Große Sprung nach Vorn“ und die Kulturrevolution, die Priorität lag auf dem Ausbau der Wirtschaft und Industrie. Umweltschutz verursacht Kosten und Aufwand und war daher nicht auf der politischen Agenda. Der institutionelle Rahmen der Umweltgesetzgebung wurde größtenteils ab den 1970er Jahre geschaffen und seitdem kontinuierlich ausgebaut und gestärkt. 1998 wurde die State Environmental Protection Administration (SEPA, 国家环境保护总局) zum Umweltschutz-ministerium (Ministry of Environmental Protection, MEP, 中华人民共和国环境保护部) aufgewertet. Das Umweltschutzgesetz der Volksrepublik China wurde im Jahr 1979 verabschiedet und markiert den Beginn der Zeit in welcher der Umweltpolitik immer größere Priorität eingeräumt wurde.^[5]

1983 wurde dem Umweltschutz von der Partei als „fundamental state policy“ der gleiche Status wie beispielsweise der Familienplanungspolitik eingeräumt.^[6]

Die Auswirkungen von Luft- und Wasserverschmutzung sind am deutlichsten von der Bevölkerung zu spüren, dementsprechend ist dies bis heute einer der wichtigsten Bereiche der Umweltpolitik. Mit dem Beginn der Öffnungspolitik griff China in der Umweltpolitik auf Erfahrungen die andere Staaten, wie die USA, Deutschland oder Frankreich gemacht hatten zurück und erließ teilweise ähnliche Umweltregularien. In Deutschland begann in derselben Zeit eine Verlagerung, der Umweltgesetzgebung mehr Aufmerksamkeit zu schenken. Die Grünen wurden 1980 gegründet und trugen einige Jahre später das Thema in die Parlamente.

Erst im 10. Fünfjahresplan wurden allerdings Umweltschutzziele implementiert, im 11. und 12. Fünfjahresplan sind diese nun ein essenzieller Teil und zeigen die gestiegene Bedeutung der Umweltpolitik innerhalb der politischen Führung Chinas. Nach aktuellem Fünfjahresplan strebt China eine Spitzenposition im Bereich der Umweltindustrien, wie beispielsweise Regenerativen Energien, Alternativen Antrieben, Recycling und Energieeffizienz an und unterstützt die Entwicklung mit massiven Investitionen. Andererseits gibt es immer noch große Umweltprobleme innerhalb des Landes, Umweltorganisationen sind oft personell unterbesetzt und/oder unterfinanziert und die Ausführung von Umweltrichtlinien auf provinzieller und lokaler Ebene gestaltet sich oft als schwierig.

3.1 Überblick über Institutionen und gesetzgebende Organe der Umweltpolitik

Der Staatsrat der VRC (State Council, 国务院) ist das höchste Regierungsorgan Chinas, ihm steht der Ministerpräsident vor. Da der Staatsrat nur alle sechs Monate tagt gibt es einen ständigen Ausschuss, welcher wöchentlich zusammenkommt. Der Staatsrat übersieht verschiedenste Politikfelder, Umweltschutz und Umweltpolitik ist eines davon. Die gesetzgebenden und politischen Institutionen der VRC wurden während der letzten Jahrzehnte mehrmals reformiert, umbenannt, restrukturiert oder mit anderen Organisationen fusioniert. Genauso mit den Organen der Umweltpolitik. Die wichtigste umweltpolitische Institution ist das Umweltschutzministerium (Ministry of Environmental Protection, MEP, 中华人民共和国环境保护部), 2008 hervorgegangen aus der State Environmental Protection Administration (SEPA, 国家环境保护总局), vor 1998 National Environmental Protection Agency (NEPA).^[7]

Es bündelt die nationalen Bemühungen zum Schutz der Umwelt. Diese Reformen hin zu einem der 22 Ministerien die dem Staatsrat untergeordnet sind, spiegeln die zugenommene Bedeutung der Umweltpolitik in China wider.

Die Umweltschutzbüros (Environmental Protection Bureaus, EPBs) als untergeordnete Einheiten auf lokaler Ebene bis hinunter zu Landkreisen und Dörfern werden jeweils von der lokalen Regierung finanziert und zeigen die heute vorherrschende Dezentralisierung. China ursprünglich stark zentralisiert, teilt heute in den meisten Bereichen die Zuständigkeit und Befugnisse zwischen der Zentralregierung und Lokalregierungen auf untergeordneten Ebenen auf.

Die Aufgaben des Umweltschutzministerium umfassen die Ausarbeitung von Umweltschutzrichtlinien und der nationalen Umweltschutzpolitik, Umweltschutzstandards zu entwickeln und durchzusetzen, Emissionsmessungen und -kontrolle, die Verwaltung und Entwicklung von Umweltschutzzonen, die Koordination der Forschung und Entwicklung von Umwelttechnologien. Weitere Aufgaben sind die Durchsetzung der nationalen Umweltschutzziele aus den Fünfjahresplänen, die Einhaltung von Emissionsstandards und die Überwachung der lokalen Umweltbehörden wie Umweltschutzbüros.^[8] Das Umweltministerium verfügt außerdem über eine Vielzahl von Messstationen welche die Umweltqualität messen und von den lokalen Umweltbüros verwaltet werden. Trotz dieser Vielzahl der Aufgaben verfügt das Umweltministerium nur etwa über 260 fest angestellte Mitarbeiter, Im Vergleich dazu verfügt die nationale amerikanische Umweltschutzbehörde über etwa 18.000 Angestellte.^[9]

Die grundsätzliche Struktur orientiert sich an der Organisation der chinesischen Verwaltung durch doppelte Zuständigkeit (vgl. Graphik 2). Umweltschutzbüros sind daher einerseits der lokalen Regierung als auch der jeweils höheren Instanz der Umweltschutzbehörde untergeordnet. Diese Struktur, die man in der gesamten chinesischen Bürokratie finden kann, ist aufgrund von Abhängigkeiten und unterschiedlichen Interessen oftmals problematisch.

3.2 Historischer Überblick: Umweltgesetze und -richtlinien in China

Während der Mao-Zeit wurde in China die Umwelt mit Unterstützung des Staates oftmals systematisch zerstört und verschmutzt. Mao hegte die Ansicht, dass der Mensch die Natur besiegen müsse. Mit dem Beginn der Ära Deng Xiaoping trat eine bedeutende Wende ein, auch wenn bereits 1972 China zu den Unterzeichnern bei der UN Weltumweltkonferenz in Stockholm gehörte, welche als der Beginn internationaler Umweltschutzpolitik gilt. So wurde 1978 Umweltschutz als Verantwortung des Staates in der Verfassung festgeschrieben und im darauffolgenden Jahr mit dem Umweltschutzgesetz der VRC (Environmental Protection Law^[10] ), welches den Grundstein für weitere Umweltgesetze in den frühen 1980er Jahren legte, die Basis chinesischer Umweltgesetzgebung geschaffen.^[11] Es befasst sich mit dem Schutz der Natur im Allgemeinen, wie dem Schutz von natürlichen Ressourcen , Wasser, Luft, Flora und Fauna und der Prävention von Verschmutzung und Umweltkatastrophen.

In den 1980er Jahre wurden dann eine Reihe weiterer Umweltgesetze verabschiedet, 1982 das Meeresumweltschutzgesetz (Marine Environmental Protection Law^[12] ), 1983 dann das Gesetz zur Kontrolle und Prävention von Wasserverunreinigung (Water Pollution Prevention and Control Law^[13] ) und 1984 das Waldschutzgesetz (Forest Law^[14] ). In dieses Jahr fällt auch die Gründung der NEPA und der Umweltschutzkommission des Staatsraates. 1985 folgte dann die Verabschiedung des Gesetzes für Wiesen und Weideland (Grassland Law^[15] ) und 1987 das Gesetz zur Kontrolle und Prävention von Luftverschmutzung (Air Pollution Prevention and Control Law).^[16] Diese Gesetze folgen alle der 1972 eingeführten „prevention first“ Richtlinie, demnach Prävention zunächst einmal die Hauptpriorität in der Umweltpolitik einnimmt. Dementsprechend sind viele der chinesischen Umweltgesetze als Präventions- und Kontrollgesetze benannt. Eine weitere wichtige politische Richtlinie der Umweltpolitik ist die „whoever causes pollution is responsible for its elimination“ welche direkt in das Umweltschutzgesetz von 1979 aufgenommen wurde.^[17]

Die dritte bedeutende politische Richtlinie ist „strengthening environmental management“, eine Reaktion auf die fragmentierten Zuständigkeiten in der Umweltgesetzgebung welche dann längerfristig zur administrativen Aufwertung der nationalen Umweltschutzbehörde führte.^[18]

In den 1990er Jahren wurden dann nachdem der grundsätzliche gesetzliche und institutionelle Rahmen geschaffen war die Anstrengungen der Zentralregierung zum Umweltschutz weiter ausgeweitet und die Gesetzgebung mit Gesetzen zu Desertifikation, Müll und Lärmschutz etc. weiter komplettiert. Die vorhandenen Gesetze wurden bis heute teils mehrfach überarbeitet und angepasst. Der Trend geht dabei zur Verschärfung und stärkeren Formulierungen, allerdings muss gesagt werden, dass der überwiegende Teil der chinesischen Umweltgesetze immer noch sehr schwach und oft unklar formuliert ist.

Zwei Jahre nach der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro veröffentlichte China die Agenda 21,^[19] welche sich an der Agenda dieser Konferenz orientierte und die erforderlichen Schritte zum Übergang in das 21. Jahrhundert einleiten sollte. Die Agenda 21 stellt einen bedeutenden Schritt hin zu einer nachhaltigen Entwicklung dar und steht im Einklang mit der schrittweisen Anpassung bis zur offiziellen Gleichsetzung der Priorität von Wirtschaftspolitik und Umweltpolitik, auch wenn diese in der Praxis bis heute nicht erreicht wurde.

Ende der 1980er Jahren wurden eine Reihe von Umweltprogrammen gestartet um der oft alarmierenden Situation nach über einem Jahrzehnt massiven wirtschaftlichen Wachstums mit teilweise Wachstumsraten von 15% jährlich, zu begegnen. So gab es 1993 acht Programme zur Umweltverschmutzungskontrolle.^[20] Trotzdem gehörten beispielsweise chinesische Städte schon damals zu denen mit der stärksten Luftverschmutzung weltweit, eine Situation die bis heute anhält.

Mitte der 1990er Jahre wurde dann auch der erste Fünfjahresplan für Umweltschutz ausgearbeitet. Für die Zeit des 9 Fünfjahresplans (1996-2000) lagen somit erstmals auch spezielle Ziele für die Umweltschutzpolitik vor. Diese Pläne sind mehr als Auszüge der regulären Fünfjahrespläne für den entsprechenden Zeitraum zu verstehen und fassen die Umweltschutzziele des jeweiligen Fünfjahresplan in einem gesonderten Plan noch etwas detaillierter zusammen.

Ende der 1990er ist somit die Umweltgesetzgebung Chinas weitestgehend komplettiert, auch wenn immer noch Lücken verbleiben, seit 2000 wurden hauptsächlich ältere Umweltgesetze überarbeitet und/oder ausgeweitet aber im Vergleich zur Zeit von 1972 bis Ende der 1990er in welcher die gesetzliche Basis der Umweltgesetzgebung geschaffen wurde, weniger komplett neue Gesetze verabschiedet. Der 11. und 12. Fünfjahresplan lassen jedoch ein starke Bedeutungssteigerung der Umweltpolitik von Seiten der Zentralregierung erkennen, dies geht Hand in Hand mit Budgetsteigerungen und der Anhebung der Personalstärke von Umweltschutzbüros auf der lokalen Ebene.^[21]

[...]

^[1] Hilton, Isabel: „Introduction: the Evolving Blueprint“, China's Green Revolution – Energy, Environment and the 12th Five-Year Plan, 14. April 2011, S.4.

^[2] Lixin, Wang und Fewsmith, Joseph: „Bulwark of the Planned Economy: The Structure and Role of the State Planning Commission“, Decision-Making in Deng's China: Perspectives from Insiders, 1995, S. 52.

^[3] National Development and Reform Commission (NDRC) People's Republic of China: „Main Functions of the NDRC“, online (10.09.2012, 14:15): <http://en.ndrc.gov.cn/mfndrc/default.htm>

^[4] Lixin, Wang und Fewsmith, Joseph: „Bulwark of the Planned Economy: The Structure and Role of the State Planning Commission“, Decision-Making in Deng's China: Perspectives from Insiders, 1995, S. 56.

^[5] Sinkule, J. Barbara und Ortolano, Leonard: Implementing Environmental Policy in China, 1995, S. 1-2.

^[6] Sinkule, J. Barbara und Ortolano, Leonard: Implementing Environmental Policy in China, 1995, S. 5.

^[7] Beyer, Stefanie: „Environmental Law and Policy in the People's Republic of China“, 2006, S. 188-191.

^[8] Übersicht sämtlicher Aufgaben des Umweltschutzministeriums (engl. Version), online (13.09.2012, 16:08): <http://english.mep.gov.cn/About_SEPA/Mission/200803/t20080318_119444.htm>

^[9] Wu, Joshua Su-Ya: „The State of China's Environmental Governance After the 17th Party Congress“, East Asia: An International Quarterly; Vol. 26 Issue 4, Dezember 2009, S.269.

^[10] „Environmental Protection Law“, 1979, siehe online (21.09.2012, 18:30): <http://www.novexcn.com/environmental_protec_law.html>

^[11] Beyer, Stefanie: „Environmental Law and Policy in the People's Republic of China“, 2006, S. 191-192.

^[12] „Marine Environmental Protection Law“, 1982, siehe online (24.09.2012, 16:32): <http://www.novexcn.com/marine_environemental_prot.html>

^[13] „Water Pollution Prevention and Control Law“, 1983, siehe online (24.09.2012, 16:39): <http://www.novexcn.com/prevent_boat_pollution.html>

^[14] „Forest Law“, 1984, siehe überarbeitete Version von 1998 online (24.09.2012, 16:41): <http://www.novexcn.com/forrestry_1998.html>

^[15] „Grassland Law“, 1985, siehe online (24.09.2012, 16:42): <http://www.novexcn.com/grasslands_law.html >

^[16] Beyer, Stefanie: „Environmental Law and Policy in the People's Republic of China“, 2006, S. 192.

^[17] Environmental Protection Law of the People's Republic of China, 13. September 1979, Artikel 6.

^[18] Sinkule, J. Barbara und Ortolano, Leonard: Implementing Environmental Policy in China, 1995, S. 27-29.

^[19] „Agenda 21“, 1992, siehe online (25.09.2012, 12:59): <http://www.acca21.org.cn/ca21pa.html>

^[20] Sinkule, J. Barbara und Ortolano, Leonard: Implementing Environmental Policy in China, 1995, S. 26.

^[21] Hofem, Andreas: „Zwischen Zielsetzung und Umsetzung: Lokale Akteure und Institutionen im chinesischen Umweltschutzsystem“, China Analysis 79, Februar 2010, S.13-14.