Eine neue Finanztransaktionssteuer in der Europäischen Union? Beurteilung aus betriebswirtschaftlicher Perspektive

2.2 Ausgestaltung der Finanztransaktionssteuer im EU-Richtlinienentwurf

In der Mitteilung vom 7. Oktober 2010 schlug die EU-Kommission die zusätzliche Besteuerung des Finanzsektors in der EU vor.^[1] Darin wurden die Finanzaktivitätssteuer und die FTS als mögliche Instrumente zur steuerlichen Belastung des Finanzsektors ins Auge gefasst. Mit einer kurzen Untersuchung und anschließenden Bewertung der beiden Steuern wollte die EU-Kommission zur Debatte um die zusätzliche Besteuerung des Finanzsektors beitragen. Damals wurde die Finanzaktivitätssteuer, die grundsätzlich die Summe aus Gehältern und Gewinnen besteuert, für vielversprechender gehalten. Nach Abschluss der bis zum Sommer 2011 laufenden Folgenabschätzung der EU-Kommission wurde allerdings die FTS als Favoritin auserwählt, weil man sich von ihr u. a. positive Effekte auf die Stabilität und Effizienz des Finanzsystems versprach. Dies mündete schließlich in den folgenden Richtlinienentwurf.^[2]

Persönlicher und sachlicher Anwendungsbereich

Der Richtlinienentwurf der EU-Kommission sieht vor, dass die FTS auf alle Finanztransaktionen Anwendung findet, bei denen zumindest eine an der Transaktion beteiligte Partei in einem EU-Mitgliedstaat ansässig ist und ein in einem EU-Mitgliedstaat ansässiges Finanzinstitut als Transaktionspartei handelt.^[3] Wenn ein Finanzinstitut Transaktionspartei einer Finanztransaktion darstellt, gilt es zugleich als beteiligte Partei. Finanztransaktionen mit der Beteiligung von in der EU ansässigen Finanzinstituten unterliegen somit grundsätzlich der FTS.

Die Steuerpflicht für das Finanzinstitut bleibt unabhängig davon bestehen, ob es für eigene oder fremde Rechnung oder im Namen einer anderen Transaktionspartei handelt. Wenn aber ein Finanzinstitut im Namen oder für Rechnung eines anderen Finanzinstituts handelt, schuldet lediglich das andere Finanzinstitut die Steuer.^[4] In dieser Hinsicht unterscheidet sich die FTS partiell von der Umsatzsteuer, da diese bei Leistungen im eigenen Namen, jedoch auf fremde Rechnung von dem ausführenden Unternehmer geschuldet wird (sog. Kommissionsgeschäft, § 3 Abs. 11 UStG).

Die FTS-Besteuerung knüpft sich an das Ansässigkeitsprinzip. Der Ort, an dem die Transaktion ausgeführt wird, spielt bei der Besteuerung keine Rolle. Im Sinne des Richtlinienvorschlags gilt ein Finanzinstitut erstens als in der EU ansässig, wenn es über eine Genehmigung von einem EU-Mitgliedstaat verfügt, dort als Finanzinstitut tätig zu sein (z. B. Banklizenz). Zweitens gelten Finanzinstitute mit eingetragenem Sitz, fester Anschrift oder einer Zweigstelle in einem EU-Mitgliedstaat als ansässig. Drittens gilt ein Finanzinstitut als in der EU ansässig, wenn es bei einer Transaktion Gegenpartei eines Finanzinstitutes ist, das nach den bereits genannten Bedingungen in der EU ansässig ist. Letzteres trifft insbesondere auf Finanzinstitute aus Drittländern zu, die Transaktionsgeschäfte mit Finanzinstituten aus der EU tätigen.^[5] Personen, die Transaktionspartei und kein Finanzinstitut sind, gelten als in einem Mitgliedstaat ansässig, wenn sich ihr eingetragener Sitz (bei juristischen Personen) oder ihr ständiger Wohnsitz bzw. gewöhnlicher Aufenthalt (bei natürlichen Personen) in diesem Staat befindet; die Personen gelten ebenfalls als in der EU ansässig, wenn sie eine Zweigstelle in der EU unterhalten, die an der Transaktion beteiligt ist.^[6]

Der Begriff des Finanzinstituts im Sinne des Richtlinienentwurfs ist sehr weit gefasst, damit möglichst alle Unternehmen des Finanzsektors der FTS-Pflicht unterliegen: Dazu gehören u. a. Wertpapierfirmen, geregelte Märkte, Kreditinstitute, Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen, Organismen für gemeinsame Anlagen, Pensionsfonds, Investmentfonds und Zweckgesellschaften.^[7] Andere Unternehmen, die in wesentlichem Umfang Finanztransaktionen ausführen, werden ebenfalls als Finanzinstitute angesehen.

Die Steuer soll in dem Mitgliedstaat erhoben werden, in dessen Hoheitsgebiet das Finanzinstitut ansässig ist, sofern das Institut Transaktionspartei ist. Die folgende Abbildung fasst die im EU-Richtlinienvorschlag vorgesehene Funktionsweise des Ansässigkeitsprinzips und die damit verbundene Steuererhebung zusammen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Ansässigkeitsprinzip und Steuererhebung der FTS im EU-Richtlinienvorschlag^[8]

Nach den Vorstellungen der EU-Kommission sieht die FTS einen sehr umfangreichen sachlichen Anwendungsbereich vor, damit Finanztransaktionen aller Art erfasst werden.^[9] Es sollen grundsätzlich keine Finanzprodukte dem Anwendungsbereich der FTS entgehen können.^[10] So umfasst der Begriff Finanztransaktion erstens den Kauf oder Verkauf von Finanzinstrumenten, Pensionsgeschäften und Wertpapierverleihgeschäften, zweitens Übertragungen zwischen den Unternehmen einer Gruppe und drittens den Abschluss oder die Änderung von Derivatkontrakten.^[11]

Der Begriff Finanzinstrumente schließt strukturierte Produkte mit ein: Das sind handelbare Wertpapiere oder verbriefte Finanzinstrumente und gleichwertige Transaktionen.^[12] Für die verwendeten Bezeichnungen Finanzinstrumente, strukturierte Produkte, Derivatkontrakte, Pensionsgeschäfte und Wertpapierverleihgeschäfte liegen auf EU-Ebene bereits Richtlinien mit allseits anerkannten Bestimmungen vor.^[13] Das soll die Anwendung und Durchsetzung erleichtern und die Umgehung der Regelungen verhindern. Die Hinzunahme strukturierter Produkte bei der Definition von Finanzinstrumenten ermöglicht es, zukünftig entwickelte Finanzprodukte unmittelbar der FTS zu unterwerfen. Andernfalls würden Vermeidungsmöglichkeiten entstehen.

Nach dem Willen der EU-Kommission sollen Finanztransaktionen auf organisierten und geregelten Märkten, in multilateralen Handelssystemen und anderen Handelsformen besteuert werden, was den außerbörslichen (OTC-) Handel mit einschließt. Transaktionen an Handelsplätzen außerhalb der EU unterliegen der Steuer, wenn zumindest ein beteiligtes Finanzinstitut in der EU ansässig ist. Ein Finanzinstitut aus dem Drittland gilt als in der EU ansässig und muss FTS zahlen, wenn es mit einem EU-Finanzinstitut handelt. Die Transaktion ist dann im betreffenden Mitgliedstaat steuerpflichtig. Auch Übertragungen innerhalb von Unternehmensgruppen unterliegen bei der Beteiligung von Finanzinstituten der FTS-Pflicht.^[14]

Steuerbefreiungen

Erstemissionen bzw. Transaktionen auf Primärmärkten wie die Erstausgabe von Aktien, Schuldverschreibungen und Staatsanleihen unterliegen nicht der Besteuerung.^[15] Nach der Zielsetzung des Richtlinienvorschlags soll die FTS nicht die Emission von Wertpapieren belasten, sondern den Handel mit diesen auf dem Sekundärmarkt.^[16] Daneben beabsichtigt die EU-Kommission, diejenigen Finanztätigkeiten von der Besteuerung auszunehmen, die für die meisten Bürger und Unternehmen bedeutsam sind und häufig in Anspruch genommen werden.^[17] Dazu gehören u. a. der Abschluss von Versicherungsverträgen, Hypothekendarlehen, Verbraucherkrediten und Zahlungsdiensten. Währungstransaktionen werden aufgrund der Wahrung der Kapitalverkehrsfreiheit nicht mit der FTS belastet.

Von dem Anwendungsbereich ausgenommen sind außerdem Transaktionen mit der EU, der EZB und den Zentralbanken der Mitgliedstaaten. Damit will die EU-Kommission sicherstellen, dass die Refinanzierungsmöglichkeiten der Finanzinstitute und geldpolitische Maßnahmen der EZB nicht beeinträchtigt werden.

Bemessungsgrundlage und Steuersätze

Der Richtlinienvorschlag sieht vor, dass sich die Bemessungsgrundlage einer Finanztransaktion grundsätzlich aus dem Preis bzw. einer Gegenleistung in anderer Form zusammensetzt.^[18] Dagegen wird der Marktpreis als Bemessungsgrundlage herangezogen, wenn die Gegenleistung geringer als der Marktpreis ist. Bei der Bemessung des Marktpreises soll auf den Fremdvergleichsgrundsatz („Transaktion zwischen voneinander unabhängigen Geschäftspartnern“) zurückgegriffen werden. Für die Besteuerung von Derivatkontrakten sieht die EU-Kommission besondere Regelungen vor. Hier dient der Nominalbetrag des Derivats als Bemessungsgrundlage und nicht der Preis bzw. der Kapitaleinsatz.^[19] Der Ansatz des Nominalwerts soll eine klare und einfache Anwendung der FTS auf Derivatkontrakte ermöglichen und gleichzeitig Manipulationsanreize zur Steuerumgehung verhindern.^[20] Die FTS wirkt im Gegensatz zur bestehenden Umsatzsteuer in der EU wie eine Bruttoumsatzsteuer, da sie in jeder Handelsphase auf die Bruttowerte berechnet wird und keinen Abzug vorher gezahlter FTS zulässt.

Der Richtlinienentwurf sieht für alle Finanztransaktionen (mit Ausnahme der Derivatkontrakte) einen Mindeststeuersatz von 0,1 % vor.^[21] Da bei Derivatkontrakten der Nominalbetrag einem Vielfachen des Preises bzw. Kapitaleinsatzes entspricht und die Haltedauer vergleichsweise kurz ist, wird für diese ein geringerer Steuersatz vorgesehen. Andernfalls würde die Steuerlast im Vergleich zu den Zahlungen zum Derivat sehr hoch ausfallen. Der Steuersatz für Derivatkontrakte beträgt deshalb nur 0,01 %. Da beide Transaktionsseiten, also jeweils Kauf und Verkauf, mit der FTS belastet werden, liegt die effektive Steuerbelastung einer Transaktion bei 0,2 % (bzw. 0,02 % im Derivatefall). Die Mitgliedstaaten sollen nach den Vorstellungen der EU-Kommission darüber hinaus die Möglichkeit erhalten, auch höhere Steuersätze zu bestimmen.

Steuerschuldner, Vermeidung von Steuerhinterziehung und Missbrauch, Harmonisierung der Besteuerung

Steuerschuldner der FTS sind in erster Linie die beteiligten Finanzinstitute. Handelt ein Finanzinstitut im Namen oder für Rechnung eines anderen Finanzinstituts, schuldet lediglich das andere Finanzinstitut die FTS. Die Schuldner werden dazu verpflichtet, zum Zehnten eines Monats eine FTS-Erklärung bei den Steuerbehörden einzureichen.^[22] Diese sollen alle Angaben enthalten, die zur Berechnung der innerhalb des vorangegangenen Monats angefallenen FTS benötigt werden.

Der Richtlinienentwurf sieht vor, dass die Mitgliedstaaten Verpflichtungen festlegen sollen, mit denen sie sicherstellen, dass die den Steuerbehörden geschuldete FTS entrichtet wird. Dazu können sie geeignete Maßnahmen ergreifen, um Steuerhinterziehung, Steuerumgehung und Missbrauch zu verhindern. Falls nötig, sollen sie dabei auch auf die in der EU verfügbaren Instrumente zur Beitreibung von Steuern sowie internationale Übereinkommen zurückgreifen.^[23]

Da die EU-Kommission mit ihrem Vorschlag das Ziel verfolgt, die Besteuerung von Finanztransaktionen in der EU zu harmonisieren, dürfen die Mitgliedstaaten keine anderen Steuern auf Finanztransaktionen beibehalten oder einführen außer die FTS des Richtlinienvorschlags und die Umsatzsteuer gemäß der Mehrwertsteuersystemrichtlinie.^[24] Mitgliedstaaten, die bereits eine FTS oder ähnliche Steuern eingeführt haben, werden aufgefordert, diese abzuschaffen.

Ergänzungen durch das Europäische Parlament

Im Mai 2012 hat das EU-Parlament den Richtlinienvorschlag der EU-Kommission angenommen, dabei jedoch eine Reihe von Ergänzungen vorgenommen.^[25] Eine wesentliche Ergänzung ist die Ausdehnung des Geltungsbereichs der FTS durch das Ausgabeprinzip. Das Ausgabeprinzip funktioniert so, dass Transaktionen mit Finanzinstrumenten, die ursprünglich in der EU ausgegeben bzw. emittiert wurden, der Steuer unterliegen. Dadurch wären auch Finanzinstitute außerhalb der EU dazu gezwungen, FTS zu entrichten, wenn sie mit in der EU ausgegebenen Finanzinstrumenten handeln.^[26] Lassen sich Ansässigkeits- und Ausgabeprinzip gleichzeitig anwenden, soll nach Ersterem besteuert werden. Das hat Auswirkungen darauf, welchem Mitgliedstaat die Steuer aus der Transaktion zusteht.

Außerdem wird der Richtlinienentwurf der EU-Kommission um das Eigentümerprinzip ergänzt. Dadurch soll die Steuerumgehung unattraktiver werden, weil die rechtliche Übertragung der Eigentümerrechte an die Entrichtung der Steuer geknüpft wird. Das bedeutet, dass der Kauf oder Verkauf eines Instruments bei Nichtzahlung der Steuer nicht rechtskräftig wäre und die Eigentümerrechte nicht abgesichert sein würden. Nach Ansicht des EU-Parlaments werden die Verlagerungs- und Ausweichmöglichkeiten durch die Kombination des Ansässigkeits-, Ausgabe- und Eigentümerprinzip weiter verkleinert.

2.3 Schätzung des Steueraufkommens und Makroökonomische Auswirkungen

Die EU-Kommission hat zum Richtlinienvorschlag eine Folgenabschätzung^[27] und als Zusammenfassung der Ergebnisse mehrere sog. Technical Fiches vorgelegt. Darin ist u. a. eine Einschätzung des erzielbaren Steueraufkommens durch die EU-weite Einführung der FTS enthalten. Unter Anwendung der Mindeststeuersätze von 0,1 % für Wertpapiere und 0,01 % für Derivatkontrakte, die von jeweils beiden Seiten der Transaktion zu zahlen wäre, ergibt sich ein geschätztes Aufkommen in Höhe von etwa 57 Mrd. Euro jährlich.^[28]

Es wird darauf hingewiesen, dass die Schätzung aufgrund der Neueinführung einer derartigen Steuer und den ungewissen Marktreaktionen einem hohen Grad an Unsicherheit unterliegt. Ein Drittel des Aufkommens wird durch die Besteuerung von Wertpapiertransaktionen (19,4 Mrd. Euro) und zwei Drittel durch die Besteuerung von Transaktionen mit Derivaten erwartet (37,7 Mrd. Euro). In der folgenden Tabelle kann eine weitere Untergliederung eingesehen werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Geschätztes Steueraufkommen der FTS aufgeteilt nach Produktarten in Mrd. Euro^[29]

Im Technical Fiche wird darüber hinaus angemerkt, dass eine Ausnahme von Produkten oder Akteuren von der FTS-Pflicht zu negativen Effekten und signifikanten Aufkommenseinbußen führen würde.

Das Technical Fiche Macroeconomic Impacts fasst die Ergebnisse der EU-Kommission zu den makroökonomischen Auswirkungen der Einführung einer FTS in der EU zusammen.^[30] Auf der Basis des Richtlinienentwurfs wurde ein Modell entwickelt, das die Auswirkungen der vorgeschlagenen FTS simuliert. Die Ergebnisse des Modells zeigen, dass das BIP der gesamten EU im Vergleich zum Basisszenario ohne FTS kumuliert etwa 0,3 % geringer ausfällt. Das bedeutet, dass das BIP der EU im Jahre 2050 bei Einführung einer FTS 81,1 % über dem heutigen Niveau liegen würde gegenüber 81,4 % über heutigem Niveau, wenn keine FTS eingeführt wird. Die hier dargestellten Ergebnisse berücksichtigen bereits die Nichtbesteuerung der Primärmärkte sowie die Nichtbesteuerung der Transaktionen zwischen Nicht-Finanzinstituten und zwischen Nicht-EU-Parteien.

Es wird also ein relativ geringer negativer Einfluss auf das BIP der EU erwartet.^[31] Bei dieser Modellsimulation wurde das erzielte Steueraufkommen über Einmalzahlungen („lump-sum transfers“) an private Haushalte wieder in die Wirtschaft geleitet, um verzerrende Effekte auf das Modellergebnis zu vermeiden. In einem alternativen Szenario werden die erzielten Steuerbeträge dagegen zur Senkung der Lohn- und Unternehmenssteuern verwendet. Daraus resultierte eine günstigere Auswirkung, das heißt eine geringere Verminderung des BIP-Wachstums. Darüber hinaus zeigen Modellsimulationen sogar positive Effekte auf das Wachstum des BIP in der Größenordnung von 0,2 - 0,4%, wenn die durch die FTS erzielten Finanzmittel für wachstumsförderliche öffentliche Investitionen eingesetzt werden.

Das DIW hat im Auftrag der SPD ein Forschungsprojekt über die ökonomischen und fiskalischen Effekte der Einführung einer FTS für Deutschland durchgeführt.^[32] In der veröffentlichten Studie wurden u. a. die von der EU-Kommission veröffentlichten Ergebnisse überprüft. Das DIW ist der Ansicht, dass die Anpassungseffekte, die durch die FTS ausgelöst werden, im Schätzungsszenario der EU-Kommission ausreichend berücksichtigt wurden.^[33] Die EU-Kommission ging in ihren Schätzungen davon aus, dass die Handelsvolumina von Wertpapiertransaktionen um 15 % und von Derivaten um 75 % sinken würden, was das DIW als erheblich bezeichnet.^[34] Das DIW hält die Schätzungen der EU zum Steueraufkommen von 57 Mrd. Euro für plausibel und glaubwürdig.

In einem weiteren Schritt schätzt es das Steueraufkommen unter der Bedingung, dass die FTS nur in der Eurozone oder einer kleineren Steuerzone implementiert wird.^[35] Bei dieser Schätzung wird der EU-Richtlinienentwurf mit den Ergänzungen des EU-Parlaments zugrunde gelegt. Das bedeutet, dass neben dem Ansässigkeitsprinzip auch das Ausgabe- und Eigentümerprinzip berücksichtigt werden.^[36] Bei der Implementierung auf Ebene der Eurozone oder einer kleineren Steuerzone rechnet das DIW nicht mit nennenswerten Verlagerungsaktivitäten. Für die gesamte EU wird das geschätzte Steueraufkommen von 57 Mrd. Euro übernommen. Das DIW stellt fest, dass ein substanzielles Aufkommen auch in der Eurozone oder einer Steuerzone mit neun Euroländern möglich wäre. Das Steueraufkommen für Deutschland beträgt nach den Berechnungen des DIW je nach Verteilungsschlüssel 11,15 bis 9,88 Mrd. Euro. Für die Eurozone ergibt sich ein Gesamtaufkommen von 44 bis 39 Mrd. Euro.

Die Studie bestätigt die Ergebnisse der Aufkommensschätzung der EU-Kommission sowie die makroökonomischen Auswirkungen. Das DIW findet eher noch Hinweise darauf, dass das erzielbare Aufkommen unterschätzt wird und sich positive Auswirkungen auf das BIP ergeben könnten.^[37]

2.4 Ausblick und Wahrscheinlichkeit der Implementierung

Zu Beginn des Jahres 2011 wurde von der EU die Implementierung einer FTS auf internationaler Ebene angestrebt. Auf dem G20-Gipfel in Cannes am 3. und 4. November 2011 warben Nicolas Sarkozy und Angela Merkel für eine FTS zur Besteuerung der internationalen Finanzmärkte.^[38] Der Vorstoß scheiterte aber insbesondere am Widerstand der USA und Großbritanniens. Am 28. September 2011 wurde von der EU-Kommission schließlich der Vorschlag für eine Richtlinie zur Einführung einer FTS in den 27 Mitgliedstaaten der EU vorgelegt.

Auf EU-Ebene müssen steuerliche Gesetzesvorhaben grundsätzlich einstimmig beschlossen werden.^[39] In einem Brief vom 7. Februar 2012 an die dänische EU-Ratspräsidentschaft stimmten die folgenden neun Mitgliedstaaten darin überein, den Prozess zur Einführung der FTS zu beschleunigen: Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Italien, Österreich, Portugal und Spanien.^[40] Eine EU-weite Einführung lehnten u. a. Großbritannien, Schweden, Luxemburg und die Niederlande ab.^[41] Damit hatten sich die Hoffnungen auf eine zügige Einführung der FTS in der EU zerschlagen, selbst in der Eurozone war dies durch den Widerstand der beiden letztgenannten Mitgliedstaaten nicht mehr möglich. Der ECOFIN-Rat^[42] stellte schließlich am 22. Juni 2012 formal fest, dass die erforderliche Unterstützung der 27 Mitgliedstaaten für dieses Vorhaben fehle.^[43] Die folgende Abbildung zeigt die Haltung der EU-Mitgliedstaaten gegenüber der Einführung der vorgeschlagenen FTS im April 2012.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Haltung der Mitgliedstaaten gegenüber dem Vorschlag zur Einführung einer FTS in der EU, Stand: April 2012^[44]

In der Folge beschloss die deutsche Bundesregierung gemeinsam mit den Mitgliedstaaten, die die FTS befürworten, den Weg der verstärkten Zusammenarbeit zu beschreiten.^[45] Dieses Verfahren ermöglicht einer Gruppe bestehend aus mindestens neun Mitgliedstaaten, europäisches Recht zu erlassen. Das Recht gilt dann nur zwischen den Mitgliedstaaten dieser Gruppe. Am 7. Juni 2012 wurde in den Verhandlungen über die Zustimmung zum EU-Fiskalpakt auf Druck der SPD und der Grünen beschlossen, dass die Bundesregierung die FTS zeitnah auf den Weg bringen werde.^[46] Damit soll ein Beschluss noch im Jahre 2012 möglich sein. Die Bundesregierung kündigte am 27. Juni 2012 in einer Pressemitteilung an, das Bundesfinanzministerium werde einen Antrag an die EU-Kommission stellen, die FTS mithilfe des Verfahrens der verstärkten Zusammenarbeit auf EU-Ebene einzuführen. Die Einführung einer FTS wird durch eine große Mehrheit in der Bevölkerung unterstützt: 64 % aller Europäer befürworten die Einführung einer Steuer auf Finanzprodukte.^[47] Darüber hinaus stehen mit Deutschland, Frankreich, Spanien und Italien besonders einflussreiche Mitgliedstaaten hinter dem Vorhaben. Es ist daher keineswegs unrealistisch, dass man in diesem oder nächstem Jahr die Einführung der FTS in den mindestens neun befürwortenden Mitgliedstaaten beschließt.

Die Einführung der FTS in diesen Mitgliedstaaten setzt voraus, dass dort bereits bestehende FTS oder ähnliche Steuern wieder abgeschafft werden müssten. Davon wären zum Beispiel Frankreich und Belgien betroffen.^[48] Sollte die Einführung der FTS noch in diesem Jahr beschlossen werden, könnte diese frühestens ab dem Jahre 2014 in Kraft treten. Eine erfolgreiche Implementierung der FTS über das Verfahren der verstärkten Zusammenarbeit könnte bei geringen Ausweichreaktionen und wesentlichem Steueraufkommen auch andere Mitgliedstaaten von der FTS überzeugen und so den räumlichen Anwendungsbereich der Steuer in der EU ausweiten.

3. Beurteilung der Gründe zur Einführung einer Finanztransaktionssteuer

3.1 Beteiligung des Finanzsektors an den Kosten der Krise

Eines der wichtigsten Argumente, das zur Rechtfertigung zusätzlicher Besteuerung des Finanzsektors herangezogen wird, ist die angemessene Beteiligung dieses Sektors an den Kosten der Finanz- und Wirtschaftskrise. Zunächst folgt ein Überblick über die finanziellen Belastungen der EU-Mitgliedstaaten, die in den letzten Jahren aufgrund der Krise entstanden sind.

Die staatlichen Hilfen der europäischen Mitgliedstaaten zur Stützung des Finanzsektors nahmen in der Krise exorbitante Ausmaße an. So wurden von 2008 bis 2010 Mittel in Höhe von 4,6 Bio. Euro für Bürgschaften, Garantien und Kapitalspritzen für Finanzinstitute bereitgestellt, die in Schwierigkeiten geraten waren.^[49] Eine Summe, die 39 % des BIP der gesamten EU im Jahre 2009 entspricht. Davon wurden im Jahre 2009 schließlich 1,1 Bio. Euro in Anspruch genommen, der tatsächliche finanzielle Vorteil des Finanzsektors durch die staatlichen Mittel belief sich auf 350 Mrd. Euro. Inzwischen wurden die Hilfen in Teilen auch wieder zurückgezahlt. Zur Stützung der Realwirtschaft wurden darüber hinaus noch über 550 Mrd. Euro für nationale Konjunkturprogramme bereitgestellt.

In der Folge erreichten die Defizite und Staatsschulden der europäischen Mitgliedstaaten aufgrund der staatlichen Hilfen und der heftigen Rezession neue Rekordstände. So erhöhte sich die Staatsverschuldung von 2007 bis 2012 um etwa 23 Prozentpunkte auf 83 % des BIP im EU-Durchschnitt. Die zusätzliche Besteuerung der Finanzbranche könnte daher ein Mittel sein, zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte beizutragen.

Die EU-Kommission ist der Ansicht, dass insbesondere der Finanzsektor zur Entstehung der Krise beigetragen hat und zu einem großen Teil für das Ansteigen der Staatsschulden verantwortlich ist.^[50] Bei der Entstehung der Krise spielten bestimmte makro- und mikroökonomische Fehlentwicklungen eine große Rolle.^[51] Dazu gehören u. a. der enorme Preisverfall auf dem US-Immobilienmarkt, unzureichende Bankenaufsicht, Fehlbewertungen durch Ratingagenturen, Probleme im Risikomanagement sowie Fehlanreize in den Vergütungssystemen der Finanzinstitute. Damit wird auch deutlich, dass nicht der Finanzsektor alleine für die Krise verantwortlich ist. Es dürfte aber unbestritten sein, dass er eine Mitschuld an der Verursachung und Verschärfung der Krise trägt.

Aus der Vergangenheit heraus ließe sich also in gewissem Maße eine zusätzliche Besteuerung des Finanzsektors rechtfertigen.^[52] Zum Beispiel wären zweckgebundene Beiträge zur Tilgung der staatlichen Hilfen und der damit verbundenen zusätzlichen Schulden denkbar. Ein anderes Beispiel sind Abgaben, die in Fonds fließen, der dann bei Notfällen wie Bankeninsolvenzen eingesetzt werden könnte, um zukünftige staatliche Hilfsaktionen zu vermeiden (wie die sog. Bankenabgabe^[53] in Deutschland). Die Rechtfertigung einer dauerhaften Besteuerung aufgrund der Mitschuld an der Krise ist abhängig vom Standpunkt des Beurteilenden. Da die Rettungsprogramme für den Finanzsektor durch enorme Steuerbeträge finanziert wurden, ist die Forderung nach einer zusätzlichen Besteuerung aus Sicht der europäischen Bevölkerung und der Politik nur verständlich.

Nun kann die Frage aufgeworfen werden, ob die steuerliche Belastung der gesamten Finanzbranche gerechtfertigt werden kann. Denn einige Finanzinstitute nahmen gar keine staatlichen Hilfen in Anspruch und waren auch nicht an der Verursachung der Krise beteiligt. Allerdings haben auch diese Institute von den staatlichen Unterstützungen profitiert, weil damit das gesamte Finanzsystem stabilisiert und die Geschäfte mit anderen Finanzakteuren gefördert wurden.

Die zusätzliche Besteuerung des Finanzsektors wäre jedenfalls eher gerechtfertigt als eine Mehrbelastung der privaten Haushalte über die höhere Besteuerung von Lohneinkommen oder über höhere Umsatzsteuern, wenn der einzige Zweck der Erhebung die Konsolidierung der Staatshaushalte sein sollte. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund der geringeren Besteuerung von Kapital- und Gewinneinkommen im Vergleich zu Lohneinkommen sowie dem gestiegenen Anteil von Kapital- und Gewinneinkommen am Volkseinkommen zu sehen.^[54]

Ob die zusätzliche Besteuerung zur Beteiligung des Finanzsektors an den Kosten der Krise gerechtfertigt ist, kann objektiv kaum beantwortet werden. In den folgenden Abschnitten werden aber noch weitere Gründe angeführt, die für eine zusätzliche Besteuerung durch eine FTS sprechen könnten.

3.2 Eindämmung „Schädlicher“ Transaktionen als Beitrag zur Stabilität im Finanzsystem

Die EU-Kommission erwartet von der Einführung der FTS neben der Generierung von Steueraufkommen auch positive Lenkungswirkungen.^[55] Es wird angenommen, dass die Finanzmärkte aufgrund der Dominanz kurzfristiger spekulativer Transaktionen durch ein Übermaß an Liquidität geprägt sind.^[56] Spekulation erhöht dabei die kurzfristige Volatilität von Preisen an den Finanzmärkten und führt darüber hinaus zu langfristigen Schwankungen von Preisen, die für die Weltwirtschaft besonders wichtig sind. Damit ruft sie negative Auswirkungen auf die Realwirtschaft hervor. Durch die Besteuerung von Finanztransaktionen sollen diese schädlichen kurzfristigen Spekulationen und hochriskante Handelsgeschäfte eingedämmt werden und damit die Preisvolatilität und die exzessive Liquidität am Finanzmarkt verringert werden.^[57] Im Ergebnis soll dadurch die Effizienz und Stabilität der Finanzmärkte erhöht werden, was sich auch für die Realwirtschaft positiv auswirken würde.

Die FTS ist als Bruttoumsatzsteuer ausgestaltet ist, daher kommt es beim häufigen Umschlag von Finanzinstrumenten zu einem Kaskadeneffekt.^[58] Da bei jedem Kauf und Verkauf FTS anfällt, unterliegt der kurzfristige Handel häufiger der Besteuerung als langfristige Investitionen. Auf diese Weise begünstigt die FTS Anlagestrategien, die auf langfristigen Haltedauern basieren, und benachteiligt den kurzfristigen Handel und Spekulationsgeschäfte. Es ist also tatsächlich davon auszugehen, dass die FTS die Spekulation am Finanzmarkt unattraktiver macht und auf diesem Wege eindämmt.

Die Folgenabschätzung zum EU-Richtlinienvorschlag zeigt, dass sich durch die steuerbedingte Erhöhung der Transaktionskosten das Verhalten der Marktteilnehmer ändern würde. Dies gilt für den automatisierten Handel und dabei insbesondere für den Hochfrequenzhandel, bei dem extrem kurzfristig hohe Summen mit nur sehr geringen Gewinnmargen bewegt werden. Der Hochfrequenzhandel steht im Verdacht, den Herdentrieb auf den Finanzmärkten zu verstärken und damit Preisblasen zu fördern.^[59] Darüber hinaus können die Handelscomputer durch ihre enorme Schnelligkeit auf Kosten anderer Marktteilnehmer wie Pensionsfonds Arbitrage betreiben. Gibt ein Pensionsfonds beispielsweise einen Kaufauftrag für eine Aktie aus, kann der Handelscomputer dem Pensionsfonds zuvor kommen und selbst diese Aktie kaufen, um sie dann gewinnbringend an den Pensionsfonds weiterzuverkaufen. Durch die FTS wird dieses Geschäftsmodell weniger profitabel. Die Folge wäre, dass die Handelsalgorithmen dergestalt angepasst werden müssten, dass weniger Transaktionen, aber mit höheren Gewinnmargen durchgeführt werden.^[60] Schätzungen zufolge liegt der Marktanteil des Hochfrequenzhandels in den europäischen Finanzmärkten zwischen 30 und 40 %.^[61] Vor diesem Hintergrund wäre ein Rückgang des Hochfrequenzhandels durch die Einführung einer FTS zu begrüßen.

Das DIW erwartet von der Einführung einer FTS auch, dass Finanzinnovationen wie die CDOs, die zum Ausbruch der Finanzkrise beitrugen, an Attraktivität verlieren werden, da sie auf vielfachen Transaktionen beruhen und die Steuerlast dementsprechend hoch wäre.^[62] Dasselbe gilt für Kreditversicherungen, die aus rein spekulativen Gründen erzeugt werden. Außerdem rechnet das DIW damit, dass aus Regulierungssicht unerwünschte Aktivitäten durch die FTS eingedämmt werden. Zum einen werden bestimmte kurzzeitig getätigte RePo-Geschäfte steuerlich belastet. Das sind vereinbarte Geschäfte, die aus dem Verkauf und anschließendem Rückkauf von Anleihen bestehen. Diese können für eine künstliche Erhöhung der Eigenkapitalquoten von Finanzinstituten genutzt werden, um beispielsweise Vorgaben der Bankenaufsicht einzuhalten. Zum anderen werden Geschäftsauslagerungen in das Schattenbankensystem unattraktiver, weil die Handelsgeschäfte mit anderen selbständigen Einheiten (wie Zweckgesellschaften) dann der FTS unterliegen. Das ist deshalb positiv zu bewerten, weil Schattenbanken einer geringeren Regulierung unterliegen und daraus ein erhöhtes Risiko für das Finanzsystem hervorgeht.

Allerdings ist bei der Beurteilung darauf zu achten, dass nicht pauschal zwischen kurzfristigen schädlichen und langfristigen nützlichen Transaktionen unterschieden werden kann.^[63] Es gibt eine Vielzahl kurzfristiger Transaktionen, die der Realwirtschaft Nutzen stiften et vice versa. Die Haltedauer eines Finanzinstruments kann nicht undifferenziert als Indikator für die Nützlichkeit bzw. Schädlichkeit herangezogen werden. Die FTS besteuert alle Finanztransaktionen, unabhängig von dem damit verbundenen systemischen Risiko. Daher kann sie auch zu negativen Lenkungswirkungen führen, wenn förderliche kurzfristige Transaktionen vermindert werden. Insgesamt gibt es aber genügend Anhaltspunkte dafür, dass die FTS über positive Lenkungswirkungen verfügt und zur Stabilität und Effizienz im Finanzsystem beitragen kann.

[...]

^[1] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäische Kommission, KOM(2010) 549.

^[2] Der Richtlinienentwurf der Europäischen Kommission zur FTS ist in Europäische Kommission, KOM(2011) 549, S. 13-25 enthalten und wird in den Fußnoten in der Folge zur besseren Lesbarkeit als FTS-Richtlinienvorschlag abgekürzt zitiert.

^[3] Vgl. Art. 1 Abs. 2 FTS-Richtlinienvorschlag.

^[4] Vgl. Art. 9 Abs. 2 FTS-Richtlinienvorschlag.

^[5] Vgl. Art. 3 Abs. 1 FTS-Richtlinienvorschlag.

^[6] Vgl. Art. 3 Abs. 4 FTS-Richtlinienvorschlag.

^[7] Vgl. hierzu und im Folgenden Art. 2 Abs. 1 Nr. 7 FTS-Richtlinienvorschlag.

^[8] Quelle: Europäische Kommission (2012), Technical Fiche - The „Residence Principle“ and the Territoriality of the Tax.

^[9] Vgl. Europäische Kommission, KOM(2011) 594, S. 7.

^[10] Vgl. Vogel, IStR 2012, S. 13.

^[11] Vgl. Art. 2 Abs. 1 Nr. 1 FTS-Richtlinienvorschlag.

^[12] Vgl. Art. 2 Abs. 1 Nr. 6 FTS-Richtlinienvorschlag.

^[13] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäische Kommission, KOM(2011) 594, S. 7-9

^[14] Vgl. hierzu und im Folgenden Vogel, IStR 2012, S. 13.

^[15] Vgl. Art. 2 Abs. 4 lit. a FTS-Richtlinienvorschlag.

^[16] Vgl. hierzu und im Folgenden Vogel, IStR 2012, S. 14.

^[17] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäische Kommission, KOM(2011) 594, S. 7, 9.

^[18] Vgl. hierzu und im Folgenden Art. 5 FTS-Richtlinienvorschlag.

^[19] Vgl. hierzu und im Folgenden Vogel, IStR 2012, S. 14.

^[20] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäische Kommission, KOM(2011) 594, S. 10.

^[21] Vgl. hierzu und im Folgenden Art. 8 Abs. 2 FTS-Richtlinienvorschlag.

^[22] Vgl. hierzu und im Folgenden Art. 10 Abs. 2 FTS-Richtlinienvorschlag.

^[23] Vgl. Art. 11 Abs. 3 FTS-Richtlinienvorschlag; vgl. hierzu und im Folgenden Europäische Kommission, KOM(2011) 594, S. 11.

^[24] Siehe Richtlinie 2006/112/EG des Rates v. 28.11.2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem, ABl. L 347 v. 11.12.2006, S. 1; vgl. Art. 12 FTS-Richtlinienvorschlag.

^[25] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäisches Parlament (2012): Bericht über den Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über das gemeinsame Finanztransaktionssteuersystem.

^[26] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäisches Parlament (Parlament verabschiedet ehrgeizige Vorgaben für die FTS 2012), abgerufen am 03.09.2012.

^[27] Europäische Kommission, SEC(2011) 1102, Vol. 1-19.

^[28] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäische Kommission (2012), Technical Fiche - Revenue Estimations.

^[29] Quelle: Europäische Kommission (2012), Technical Fiche - Revenue Estimations.

^[30] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäische Kommission (2012), Technical Fiche - Macroeconomic Impacts, S. 1.

^[31] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäische Kommission (2012), Technical Fiche - Macroeconomic Impacts, S. 3.

^[32] DIW Berlin (2012), Finanztransaktionssteuer.

^[33] Vgl. hierzu und im Folgenden DIW Berlin (2012), Finanztransaktionssteuer, S. 2-4.

^[34] Vgl. hierzu und im Folgenden DIW Berlin (2012), Finanztransaktionssteuer, S. 8.

^[35] Vgl. hierzu und im Folgenden DIW Berlin (2012), Finanztransaktionssteuer, S. 14-16.

^[36] Vgl. Kapitel 2.2.

^[37] Vgl. DIW Berlin (2012), Finanztransaktionssteuer, S. 22 f.

^[38] Vgl. Focus Online (G20-Gipfel - Finanztransaktionssteuer wird nicht umgesetzt 2012), abgerufen am: 03.09.2012.

^[39] Siehe Art. 113 AEUV.

^[40] Vgl. Zeit Online (Schäuble will Finanztransaktionssteuer beschleunigen 2012), abgerufen am: 03.09.2012.

^[41] Vgl. Sueddeutsche.de (Finanzmarktsteuer in der EU gescheitert – vorerst 2012), abgerufen am: 03.09.2012.

^[42] Ministerrat für Wirtschaft und Finanzen in der EU.

^[43] Vgl. Europäische Kommission (2012), Pressemitteilung, S. 11.

^[44] Quelle: PricewaterhouseCoopers (2012), Präsentation Financial Transactions Tax.

^[45] Vgl. hierzu und im Folgenden Bundesregierung (Finanzmärkte an den Kosten beteiligen 2012), abgerufen am: 03.09.2012.

^[46] Vgl. Welt Online (Union einigt sich mit Opposition auf Finanzsteuer 2012), abgerufen am: 03.09.2012.

^[47] Vgl. Europäisches Parlament (Infografik - Finanztransaktionssteuer für Europa 2012), abgerufen am: 03.09.2012.

^[48] Vgl. Europäische Kommission (2012), Technical Fiche - Tax Contribution of the Financial Sector, S. 13 f.

^[49] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäische Kommission, SEC(2010) 1462; vgl. hierzu und im Folgenden Hemmelgarn, IFSt 2011, S. 10.

^[50] Vgl. Europäische Kommission, KOM(2010) 549, S. 3.

^[51] Vgl. hierzu und im Folgenden Hemmelgarn, IFSt 2011, S. 7-9.

^[52] Vgl. hierzu und im Folgenden Hemmelgarn, IFSt 2011, S. 13.

^[53] Siehe Restrukturierungsfondsgesetz - RStruktFG.

^[54] Vgl. zum Beispiel WSI (Verteilungsbericht - Lohneinkommen verlieren an Boden 2011), abgerufen am: 03.09.2012.

^[55] Vgl. hierzu und im Folgenden Europäische Kommission, KOM(2011) 594, S. 3.

^[56] Vgl. hierzu und im Folgenden Schulmeister, WIFO 2009, S. 3 f.

^[57] Vgl. Hemmelgarn, IFSt 2011, S. 39.

^[58] Vgl. hierzu und im Folgenden Vogel, IStR 2012, S. 15.

^[59] Vgl. hierzu und im Folgenden DIW Berlin (2012), Finanztransaktionssteuer, S. 7.

^[60] Vgl. Europäische Kommission, KOM(2011) 594, S. 5.

^[61] Vgl. hierzu Schulmeister/Sokoll, WIFO 2011, S. 18 f.

^[62] Vgl. hierzu und im Folgenden DIW Berlin (2012), Finanztransaktionssteuer, S. 5 f.

^[63] Vgl. hierzu und im Folgenden Vogel, IStR 2012, S. 15.