Solarstrom aus der Wüste: Das Potenzial erneuerbarer Energien in der MENA-Region

2. Internationale Entwicklungspolitik

2.1 Theorie der Entwicklungspolitik

Um die Theorie der Entwicklungspolitik besser erklären zu können, wird an dieser Stelle zunächst der Begriff der Entwicklung definiert. Er wird erst seit etwa 1950 wie im heutigen Sinne verwendet, um „Entwicklungsländer“ zu charakterisieren und von den „Industrie­ländern“ zu unterschieden. Die Entwicklung der Entwicklungsländer ist laut Menzel (2010: 11) durch „Entwicklungshilfe“ zu unterstützen. Diese Unterstützung erfolgt dabei nicht nur auf der Systemebene durch Wirtschaftswachstum oder Staatenbildung, sondern sie findet vor allem auf der Akteursebene statt. Damit ist schließlich auch Entwicklung im Sinne von Aufklärung, Alphabetisierung, Bildung und Ausbildung gemeint. Da sich das Verständnis von Entwicklung im Laufe der Zeit geändert hat, ist jedoch ein allgemein und durchgängig akzeptiertes Verständnis des Entwicklungsbegriffs in der Literatur nicht zu finden (Menzel 2010: 11).

Der Akteur, auf den im Abschnitt 2.2 genauer eingegangen wird, steht laut Menzel immer im Zentrum des Entwicklungsbegriffs. Da jedes Individuum aber von verschiedenen Seiten beeinflusst wird, bedarf es förderlicher Rahmenbedingungen auf der Systemebene. Diese können mithilfe des Hexagons der Entwicklung (siehe Abbildung 1) beschrieben werden, bestehend aus politischer Stabilität, wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, sozialer Gerechtig­keit, gesellschaftlicher Partizipation und ökologischer Nachhaltigkeit (vgl. Menzel 2010: 13).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Das Hexagon der Entwicklung. Quelle: Menzel (2010), S. 14

Die Befriedigung menschlicher Bedürfnisse steht demnach im Zentrum der Entwicklungs­politik, die durch die Rahmenbedingungen beeinflusst werden können. Hierbei beeinflussen sich Weltpolitik und politische Stabilität, Weltmarkt und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, Weltverteilungsgerechtigkeit und soziale Gerechtigkeit, Weltumwelt und ökologische Nachhaltigkeit, Weltkultur und kulturelle Identität und Weltgesellschaft und gesellschaftliche Partizipation.

Je nachdem, welche Position eine Gesellschaft im Entwicklungsprozess einnimmt, bestimmt sie die Prinzipien und Normen des entwicklungstheoretischen Denkens. Die Normen der Entwicklungstheorie werden aber auch immer von den politischen und kulturellen Rahmen­bedingungen der Gesellschaft beeinflusst, von internationalen Interessenslagen und von dem, was gerade den Entwicklungsdiskurs bestimmt. Es ist deshalb kaum möglich, von der Entwicklungstheorie zu sprechen. Vielmehr geht es laut Menzel immer um spezifische Einsichten und spezifische Empfehlungen, die auf besondere Situationen reagieren. (Menzel 2010: 23)

Als übergeordnetes Ziel der Entwicklungspolitik wird häufig „die Beseitigung der Unterentwicklung der Partnerländer“ (Kevenhörster/van den Boom 2009: 31) genannt. Dieser Unterentwicklung liegen unter anderem Strukturdefizite zugrunde, die die Entwicklungs­politik herausfordern und nur langfristig zu beseitigen sind. Beispiele sind eine niedrige Spar- und Investitionsquote, eine hohe Konsumquote, eine niedrige Kapitalausstattung, unzureichende Markt- und Kreditorganisation und eine ungenügende Infrastruktur (ebd.).

Entwicklung und Entwicklungspolitik hängen demnach immer auch vom Wirtschafts­wachstum ab. Durch Wirtschaftswachstum vergrößert sich das insgesamt zur Verfügung stehende reale Gütervorkommen. Dies kann sich direkt auf die für den multidimensionalen Armutsbegriff unmittelbar relevanten Güter wie Nahrungsmittel oder grundlegende Bildungs- und Gesundheitsleistungen beziehen, die auf diese Weise in größerem Umfang verfügbar werden. Unabhängig von der Art der Güter ist eine erhöhte Gesamtproduktion zudem mit höheren Einkommen für die beschäftigten Produktionsfaktoren verbunden (Durth/Körner/ Michaelowa 2002: 36).

Lange hat die Neoklassische Wachstumstheorie die Entwicklungspolitik bestimmt. Doch inzwischen hat sich eine „Neue Entwicklungsökonomik“ etabliert, die die „unrealistischen Grundannahmen des neoklassischen Wettbewerbsmodells hinter sich lässt“ (Durth/Körner/ Michaelowa 2002: 1). Sie berücksichtigt nun auch Marktmacht, Spillovers, unvollkommene Information, institutionelle Rahmenbedingungen und die Probleme der Durchsetzbarkeit von Empfehlungen im politischen Prozess. Dieser Ansatz wird auch als endogene Wachstums­theorie bezeichnet, da er die Marktunvollkommenheiten berücksichtigt, während die neoklassische Wachstumstheorie von Wachstum durch Kapitalakkumulation und techno­logischem Fortschritt ausgeht. Diese Theorie lag der Entwicklungspolitik bisher meist zugrunde und wurde auch von der Weltbank praktiziert (ebd.).

Ein weiteres Problem ist, dass „Entwicklungspolitik“ ein ziemlich unscharfer Begriff ist. Einerseits soll der Begriff dazu dienen, ihn von anderen Politikfeldern, wie z.B. der Außenwirtschafts-, Wirtschafts- oder auswärtigen Kulturpolitik abzugrenzen. Andererseits ist er aber eng mit diesen Politikfeldern verzahnt und wird häufig sogar von ihnen in ihrem Interesse benutzt. In Deutschland ist die Entwicklungspolitik Teil der Außen- und Außen­wirtschaftspolitik und damit Bestandteil der nationalen Interessenvertretung gegenüber anderen Staaten sowie in multilateralen Organisationen. Entwicklungspolitik definiert zwar eigene, an globalen Zielen ausgerichtete Strategien, ist aber in die Gesamtpolitik der Bundesregierung eingebunden. Dies bedeutet, dass auch andere, wie etwa außenpolitische Interessen, entwicklungspolitischen Zielen häufig vorgezogen werden (Stockmann 2010: 351-353). Nicht selten wird der Entwicklungspolitik deshalb vorgeworfen, sie sei eine Interessenpolitik. Diese Problematik wird in Abschnitt 4 am Beispiel des Desertec-Projekts in der Region des Nahen Ostens und Nordafrika, genannt MENA-Region, genauer betrachtet.

Ein weiterer Begriff der Entwicklungspolitik, den es abzugrenzen gilt, ist die Entwicklungs­zusammenarbeit (EZ). Die EZ ist ein Teilbereich der Entwicklungspolitik, in dem es darum geht, entwicklungspolitische Ziele mit entsprechenden Strategien und unter Anwendung spezifischer Förderinstrumente, entweder in direkter Kooperation mit ausgewählten Partnerländern („bilateral“) oder über internationale Organisationen („multilateral“), umzusetzen (Menzel 2010: 8). Eine internationale Leistung gilt laut Definition der Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) als EZ, wenn sie Entwicklungsländern bereitgestellt wird, sie der wirtschaftlichen Entwicklung oder der Verbesserung des Lebensstandards in Entwicklungsländern dient und es sich um Zuschüsse oder vergünstigte Darlehen handelt (vgl. OECD 2008). Welche Länder als Entwicklungs­länder gelten, definiert das Development Assistance Committee (DAC) der OECD alle drei Jahre neu. Die Liste für die Berichtsjahre 2011 bis 2013 ist in Abbildung 2 aufgeführt. Sie beinhaltet alle Länder, die laut Weltbank zu den Ländern niedrigeren (lower income countries) oder mittleren Einkommens (middle income countries) zählen. In der MENA-Region werden demnach die nordafrikanischen Staaten Ägypten, Algerien, Tunesien, Marokko und Libyen als Entwicklungsländer eingestuft und im Nahen Osten Iran, Irak, Jemen, Jordanien, Libanon, Palästinensische Gebiete und Syrien.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: DAC-Liste der Entwicklungsländer und -gebiete (gültig für die Berichtsjahre 2011-2013). Quelle: Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), OECD http://www.bmz.de/de/ministerium/zahlen_fakten/DAC_Laenderliste_Berichtsjahre_2011_2013.pdf

2.2 Akteure der Entwicklungspolitik

Die Akteure der Entwicklungspolitik sind auf internationaler, nationaler und regionaler Ebene anzutreffen. Auf internationaler Ebene gibt es die Internationalen Regierungsorganisationen (IROs), zu der die Familie der Vereinten Nationen (UNO) zählt. Entwicklungspolitisch relevant sind hier vor allem der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC), die Welthandels- und Entwicklungskonferenz (UNCTAD) und das Entwicklungsprogramm (UNDP) der UNO. Zu den Finanzorganen der UNO zählen die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF), die für die Entwicklungsfinanzierung zuständig sind. Gemeinsam mit der Welt­handelsorganisation (WTO) bilden sie die organisatorischen Pfeiler der Welt­wirtschafts­ordnung in den Bereichen Entwicklungsfinanzierung, Währung und Handel. Die Welt­bankgruppe setzt sich zusammen aus der eigentlichen Weltbank, der Internationalen Entwicklungsorganisation (IDA), der Internationalen Finanz-Kooperation (IFC), der Multilateralen Investitions-Garangite-Agentur (MIGA) und dem Internationalen Zentrum für die Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID) (Andersen 2005a: 38 f.)

Der IWF ist zwar eine Währungs- und keine Entwicklungsorganisation, hat aber die währungspolitische und institutionelle Beratung der Entwicklungsländer stark ausgebaut. IWF und Weltbank unterhalten gemeinsam das Entwicklungskomitee (Development Commitee). Bei den meist zweimal jährlich stattfindenden Sitzungen, in denen Industrie- und Ent­wicklungsländer durch ihre Minister vertreten sind, werden wichtige Fragen der Entwicklungsstrategie erörtert und nach Möglichkeit entwicklungspolitische Impulse für die Arbeit des IWF und der Weltbank abgeleitet (ebd.).

Darüber hinaus gibt es in der multilateralen Zusammenarbeit noch die regionalen Ent­wicklungsbanken. Sie sind nach dem Modell der Weltbank aufgebaut, doch die Mehrheit der Kapitalanteile liegt bei den regionalen Mitgliedsstaaten. Deshalb haben die regionalen Entwicklungsbanken auch größere Einflussmöglichkeiten. Ihre Sonderfonds und Spezial­institute finanzieren nur Projekte und Programme in ihren jeweiligen regionalen Mitglieds­ländern. Zu den regionalen Entwicklungsbanken zählen die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB), die Asiatische Entwicklungsbank (ADB), die Karibische Entwicklungsbank (CDB), die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) und die Inter-Amerikanische Entwicklungsbank (IDB) (Auswärtiges Amt 2011).

Zudem gibt es entwicklungspolitisch wichtige Sonderorganisationen der Vereinten Nationen, wie die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (FAO), die Organisation für Industrielle Entwicklung (UNIDO), die Organisation für Bildung, Wissenschaft, Kultur und Kommunikation (UNESCO), und die Weltgesundheitsorganisation (WHO). Es gibt auch Programme und Fonds mit eigenem institutionellen Unterbau, die aber in unterschiedlicher organisatorischer Zuordnung und Finanzierung innerhalb des UN-Systems anzutreffen sind. Ein Beispiel hierfür ist die Globale Umweltfazilität (GEF) (Andersen 2005a: 41).

Eine weitere internationale Regierungsorganisation ist die 1960 gegründete Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Sie ist die bedeutendste Organisation der westlichen Industrieländer zur Koordinierung der Wirtschafts-, Handels- und Entwicklungspolitik. Die OECD berät bei allgemeinen wirtschaftlichen Problemen, veröffentlicht Länderberichte und koordiniert die öffentliche Entwicklungshilfe, die in Abschnitt 2.3 näher erläutert wird (Bundeszentrale für politische Bildung 2013: 234).

In der deutschen Entwicklungspolitik gibt es verschiedene wichtige Akteure auf unter­schiedlichen Ebenen. Auf den staatlichen Ebenen gibt es zunächst einmal die Gemeinden, die Länder und den Bund. Auf Bundesebene steht das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) im Zentrum der Entwicklungspolitik. Doch auch das Auswärtige Amt, das Bundesfinanzministerium und das Bundeswirtschaftsministerium spielen in der Entwicklungspolitik eine Rolle. Die Instrumentarien, auf die in Abschnitt 2.3 genauer eingegangen wird, unterscheiden sich in der finanziellen, der technischen und der personellen Zusammenarbeit. Auf der Ebene der Finanziellen Zusammenarbeit (FZ) gibt es die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und die Deutsche Entwicklungsgesellschaft. Auf der Ebene der Technischen Zusammenarbeit (TZ) die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) zuständig und auf der Ebene der Personellen Zusammenarbeit (PZ) den Deutschen Entwicklungsdienst (DED) und die InWEnt, ein Zusammenschluss der Carl-Duisberg Gesellschaft und der Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung. Eine weitere wichtige Rolle nehmen politische Stiftungen ein. Sie zählen zwar formal zu den Nichtregierungsorganisationen, werden aber nahezu vollständig aus Steuermitteln finanziert. Zu ihnen gehören die Friedrich-Ebert-Stiftung, die Konrad-Adenauer-Stiftung, die Hanns-Seidel-Stiftung, die Friedrich-Naumann-Stiftung, die Heinrich-Böll-Stiftung und die Rosa-Luxemburg-Stiftung. Die größten Nichtregierungsorganisationen in Deutschland, wie etwa die evangelische und katholische Kirche, das Deutsche Rote Kreuz und die Deutsche Welthungerhilfe, haben sich zum Verband Entwicklungspolitik deutscher NROs e.V. (VENRO) zusammengeschlossen (Andersen 2005b: 56 f.).

Eine Kernaufgabe in der Entwicklungspolitik ist das Erreichen der Millenium Development Goals (MDGs), die im Jahr 2000 auf dem New Yorker Millenium-Gipfel der UNO beschlossen wurden. Die acht Zielvorgaben gelten laut Nuscheler als Richtwerte an die Praxis der Entwicklungszusammenarbeit. Die Staatengemeinschaft hat sich unter anderem darauf verständigt, die sogenannte Armutsquote (bzw. den Anteil der Menschen, deren Einkommen weniger als einen US-Dollar pro Tag beträgt) zwischen 1990 und 2015 zu halbieren. Zudem soll der Anteil der Menschen, die an Hunger leiden halbiert werden, die Ausbreitung von HIV/Aids zum Stillstand gebracht werden und der Anteil der Menschen halbiert werden, die keinen dauerhaften Zugang zu Trinkwasser und sanitären Einrichtungen haben. Das Projekt der MDGs geriet jedoch schon zur Halbzeit in eine Krise, als Daten belegten, dass vor allem der Problemkontinent Afrika nicht auf dem Weg zum Erreichen der Ziele war. Die Weltwirtschaftskrise und die gebrochenen Versprechen vieler OECD-Länder, ihre Ent­wicklungsleistungen zu steigern verschärften laut Nuscheler das Armutsproblem. Er hält es für wahrscheinlich, dass im Zieljahr 2015 eine weitere große Konferenz einen „Krieg gegen die Armut“ erklären und wieder eine Halbierung der Armutsquote versprechen werde (Nuscheler 2010: 251).

2.3 Entwicklungsfinanzierung

2.3.1 Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit

Das übergeordnete Ziel der Entwicklungspolitik ist, wie in Abschnitt 2.1 bereits erläutert, „die Beseitigung der Unterentwicklung der Partnerländer“ (Kevenhörster/van den Boom 2009: 31). Um dieses Ziel zu erreichen bedienen sich die Akteure der internationalen Ent­wicklungspolitik (vgl. Abschnitt 2.2) verschiedener Instrumente. Darüber hinaus wird in der Entwicklungspolitik zwischen bilateraler und multilateraler Zusammenarbeit unterschieden. Was die Finanzierung der Entwicklungspolitik betrifft, so gibt es die öffentlichen Hilfen der Entwicklungszusammenarbeit (Official Development Assistance, ODA) und die privaten Zuflüsse, zum Beispiel in Form von ausländischen Direktinvestitionen. Auf die Rolle der ausländischen Direktinvestitionen in der Entwicklungspolitik wird im Abschnitt 2.3.2 eingegangen.

Die öffentlichen Hilfen der Entwicklungszusammenarbeit können zum Beispiel die Weltbank oder die regionalen Entwicklungsbanken bereitstellen. Die Weltbank finanziert ihre Hilfen an Entwicklungsländer vor allem über die Aufnahme eigener Darlehen an den globalen Kapitalmärkten. Die Gruppe der ärmsten Entwicklungsländer erhält von der IDA der Welt­bank Kredite zu subventionierten Bedingungen. Die Subventionen erbringen die Geberländer unter den Mitgliedern durch Zahlungen in einen Fonds, der regelmäßig aufgestockt werden muss. Weltbank- und IDA-Kredite sind jedoch an Bedingungen gekoppelt. Damit hat die Weltbank die Möglichkeit, auf die Regierungen der Entwicklungsländer und deren Entwicklungspolitik Einfluss zu nehmen (Andersen 2005a: 39).

Die regionalen Entwicklungsbanken bedienen einerseits das nicht bewilligungspflichtige Bankgeschäft und haben andererseits noch einen Fonds für subventionierte Kredite und Zuschüsse. Bei der AfDB ist dies beispielweise der African Development Fund (AfDF). Eine begrenzte Zahl an regionalen Niedrigeinkommensländern ist berechtigt, Mittel aus diesen Fonds zu erhalten, die regelmäßig aus ODA-Mitteln oder Rücklagen wieder aufgefüllt werden. Diejenigen regionalen Mitgliedsländer der jeweiligen Region, die nicht in die oben genannte Kategorie fallen, können sich Geld zu Marktkonditionen leihen. Nicht-kon­zessionäre Kredite werden sowohl an Nationalstaaten als auch an den Privatsektor sowie an Provinzen und Kommunen vergeben (Liebig/Wolf 2009: 12).

Bei der Bereitstellung von Entwicklungszusammenarbeit werden zwei Instrumente unter­schieden: die Technische und die Finanzielle Zusammenarbeit. In der Technischen Zusammenarbeit (TZ) beraten die Geberländer (in der Regel Industrieländer) die Nehmerländer (in der Regel Entwicklungsländer) und stellen ihr Wissen (Know-how) zur Verfügung. Auf diese Weise sollen in den Nehmerländern dauerhaft Fähigkeiten zum eigenen Management von Entwicklungsprozessen implementiert werden. Vielfach wird daher auch von capacity development – also Kapazitätsentwicklung – gesprochen. In der Finanziellen Zusammenarbeit (FZ) werden Partnerländern Ressourcen zur Verfügung gestellt, um notwendige Investitionen und Ausgaben vornehmen zu können, die für Entwicklungsprozesse wichtig sind. FZ kann beispielsweise Gelder für den Bau von Schulen oder Mittel für die Budgets der Partner zur Verfügung stellen, um Armutsminderungsprogramme finanzieren zu können. (Klingebiel 2013: 44)

Die USA waren 2011 der weltweit größte bilaterale EZ-Geber, mit 30,9 Milliarden US-Dollar, gefolgt von Deutschland mit 14,5 Milliarden US-Dollar. Darauf folgen Groß­britannien mit 13,7 Milliarden Frankreich mit 13,0 Milliarden und Japan mit 10,6 Milliarden US-Dollar. Betrachtet man alle externen Finanzzuflüsse, so haben private Finanzströme längerfristig gegenüber der EZ deutlich zugelegt, sodass ihr Anteil in den meisten Entwicklungsregionen sogar größer ist als der Anteil von EZ (Klingebiel 2012: 5-8).

2.3.2 Ausländische Direktinvestitionen in der Entwicklungsfinanzierung

Eine Form von privaten Finanzströmen sind ausländische Direktinvestitionen (Foreign Direct Investments – FDI). Sie spielen für die externe Finanzierung von Entwicklungsländern eine zunehmend große Rolle. Eine Investition gilt als FDI, wenn sie von einem Inländer (z.B. einem Deutschen) grenzüberschreitend in ein ausländisches (z.B. afrikanisches) Unternehmen getätigt wird und er dabei mindestens zehn Prozent der Eigentumsrechte übernimmt. Zudem sollte der Investor ein langfristiges Interesse an dem ausländischen Unternehmen haben. (Kubny/Lundsgaarde/Patel 2008: 1).

Es gibt verschiedene Formen von FDI. Sie kann zum Beispiel als Neuinvestition im Greenfield Investment erfolgen oder in Form von Mergers and Acquisitions oder Joint Ventures. Mergers and Acquisitions meint den Zusammenschluss oder die Übernahme eines vorhandenen Unternehmens im Partnerland. Ein Joint Venture ist eine Partnerschaft zwischen der investierenden Firma und einem Unternehmen im Gastland. Die ausländischen Direkt­investitionen sind in den vergangenen Jahren weltweit stark gestiegen. In Entwicklungs­ländern machten FDI 1980 nur zehn Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts (BIP) aus. Inzwischen stellt sie mit einem BIP-Anteil von einem Drittel ihre größte externe Finanzierungsquelle dar. Viele Regierungen und internationale Organisationen schreiben FDI positive Wachstums- und Entwicklungswirkungen in Entwicklungsländern zu, auch wenn sie nicht unumstritten sind (Kubny/Lundsgaarde/Patel 2008: 1).

Eine Studie des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik hat die möglichen positiven und negativen Effekte von FDI in Entwicklungsländern erörtert (Kubny/Lundsgaarde/Patel 2008). Ein positiver Effekt von FDI ist etwa die Erhöhung des Kapitalstocks: Da wirtschaftliches Wachstum unter anderem von Investitionen abhängig ist und diese wiederum Kapital erfordern, stellt FDI in Entwicklungsländern zunächst einen Kapitalzufluss dar und erhöht somit den Kapitalstock des Gastlandes. Darüber hinaus kann FDI neue Arbeitsplätze und damit zusätzliches Einkommen für die Mitarbeiter vor Ort schaffen. Dabei kommt es jedoch auf die Art des Investments an, da kapitalintensive Investitionen oder Firmenübernahmen geringe oder sogar negative Auswirkungen auf die Beschäftigung haben können. Direkte und indirekte Steuern ausländischer Firmen erhöhen zudem die Steuereinnahmen, und Spillover-Effekte das Technologieniveau und die Produktivität im Gastland. Damit es zu Spillovers kommen kann, bedarf es jedoch einem lokalen Wettbewerb der Firmen, der die Qualität der Produkte auf Dauer erhöht. Dies kann schließlich auch die lokalen Güter exportfähig machen. Eine Verflechtung mit der lokalen Wirtschaft und eine Vielzahl von Direktinvestitionen in die Infrastruktur sind weitere positive Effekte von ausländischen Direktinvestitionen. Der anfängliche Einkommensanstieg der Arbeitnehmer kann sich durch einen Anstieg der Nachfrage das inländische Einkommen insgesamt vervielfachen. Dieser Multiplikatoreffekt tritt auch beim Kauf lokaler Zwischenprodukte und bei Steuerzahlungen durch multinationale Unternehmen auf (Kubny/Lundsgaarde/Patel 2008: 2).

Trotzdem können FDI auch problematische oder negative Auswirkungen haben, etwa wenn lokale Unternehmen von den ausländischen Unternehmen aus dem Markt gedrängt werden, weil diese effizienter und günstiger produzieren können. Dies nennt sich Verdrängungseffekt oder Crowding-out. Wenn einige Branchen oder Regionen für Investoren besonders interessant sind, besteht die Gefahr einer zu hohen FDI-Konzentration, die Einkommens­ungleichheiten erzeugen oder verstärken kann (Allokationseffekte). Zudem verringern oder verhindern Investitionsanreizte für ausländische Firmen im internationalen Wettbewerb zusätzliche Staatseinnahmen. Ein starker Wettbewerb um FDI kann unter Entwicklungs­ländern zu einem „race to the bottom“ von Sozial- und Umweltstandards führen. Ein weiterer möglicher negativer Effekt von FDI ist der Nettoabfluss von Devisen, insbesondere im Bereich des market-seeking, da der Währungsabfluss hier nicht durch gestiegene Exporterlöse ausgeglichen werden kann. (Kubny/Lundsgaarde/Patel 2008: 3)

Darum ist es für die Entwicklungswirkung von FDI wichtig, eine Umgebung mit einem förderlichen Investitionsklima zu wählen, das sich wenigstens durch ein Minimum an Finanzmarktentwicklung und Handelsöffnung auszeichnen sollte. Weitere Faktoren sind die Marktgröße des Gastlandes, der makroökonomische Kontext sowie die Verfügbarkeit und Qualität von lokalen Produktionsfaktoren. Auch die Art und Motivation der jeweiligen Direktinvestition ist entscheidend für den wirtschaftlichen Nutzen des Gastlandes. FDI sollten immer auch in die lokale Wirtschaft integriert werden, um die inländische Nachfrage zu erhöhen und Spillover- und Multiplikatoreffekte zu ermöglichen (Kubny/Lundsgaarde/Patel 2008: 4).

2.4 Die Bedeutung von Ankerländern

In der Entwicklungspolitik kommt den sogenannten Ankerländern eine besondere Bedeutung zu. In jeder der sechs Weltregionen (Ostasien und Pazifik, Lateinamerika/Karibik, Europa/ Zentralasien, Naher Osten/Nordafrika, Südasien, Subsahara-Afrika) gibt es einige wenige Länder, die aufgrund ihrer wirtschaftlichen und demographischen Größe eine besondere Rolle für die jeweilige Region spielen. Ankerländer sind Länder, die aufgrund ihrer wirtschaftlichen und demographischen Größe im Rahmen der globalen Strukturpolitik und zur Erreichung der Millenium Development Goals (MDGs) besonders wichtig sind. Sie sind diejenigen Länder, die zum einen für die Entwicklung in ihrer Weltregion eine Schlüsselrolle spielen und aufgrund ihrer Größe zur Lösung globaler Problemen beitragen können. Zur Bestimmung der Ankerländer wird in zwei Schritten vorgegangen (Stamm 2005: 123): In einem ersten Schritt wird für jede der sechs Entwicklungsregionen der Anteil des BIP des jeweils größten Landes am regionalen BIP berechnet. In einem zweiten Schritt wird das BIP der jeweils größten Ökonomie vom regionalen Sozialprodukt subtrahiert. Anschließend wird für jedes Land der Quotient aus nationalen und dem verbleibenden regionalen BIP gebildet. Die Länder, die entweder über die größte Ökonomie ihrer Region verfügen oder deren BIP mindestens 20 Prozent aus regionalem BIP und BIP des führenden Landes entspricht, gelten als Ankerländer (Stamm 2005: 123 f.). Insgesamt ist die Ländergruppe der Ankerländer in Bezug auf qualitative Entwicklungsindikatoren sehr heterogen – so gehören etwa auch Indien, China und Brasilien dazu. Für den Nahen Osten und Nordafrika, die Region, um die es in dieser Arbeit geht, ergeben sich die Ankerländer Ägypten, Iran und Saudi-Arabien.

Für die Ankerländer einer Region ist es vorteilhaft, ihre regionalen Wirtschaftsbeziehungen auszubauen, denn so erhalten auch kleinere Entwicklungsländer mit geringerem Industriali­sierungsgrad die Möglichkeit an den Prozessen globaler Arbeitsteilung teilzuhaben. Eine regionale Wirtschaftsförderung und länderübergreifende Industrie- und Technologiepolitik öffnen die regionalen Märkte und können so positive regionale Entwicklungen hervorbringen. Die Ankerländer sollten sich deshalb laut Stamm als Motor der jeweiligen regionalen Entwicklungsprozesse verstehen und die Integrationsprozesse aktiv mitgestalten. Sie sollten sich dabei jedoch nicht als regionale Hegemonialmacht darstellen (Stamm 2005: 131).

Für die internationale Entwicklungspolitik stellt die Zusammenarbeit mit Ankerländern eine große Herausforderung dar. Denn einerseits sind mit den Ankerländern theoretisch Hebelwirkungen in zentralen Problemfeldern möglich sowie das Erreichen von wichtigen strategischen Zielen. Doch andererseits reichen die ODA-Mittel kaum aus, um tiefgreifend und nachhaltig auf Prozesse in Ankerländern Einfluss nehmen zu können. Zur Überwindung dieses Dilemmas legt Stamm zwei Lösungsansätze nahe: Erstens könnten die Industrieländer innerhalb und außerhalb der Entwicklungspolitik weitere Kooperationsangebote machen. Dafür müssen unterschiedliche Akteure koordiniert werden, wie bislang eher binnenorien­tierte Organisationen und mittelständische Firmen. Zweitens sollten die bilateralen und multilateralen Gebern Kooperationsangebote ausarbeiten, die für selbstbewusste Ankerländer hinreichend attraktiv sind. Dafür müssen sich die Geber jedoch besser koordinieren (Stamm 2005: 133).

In der Region des Nahen Ostens und Nordafrika, bzw. der MENA-Region, mit der sich diese Arbeit in der Analyse in Abschnitt 4 beschäftigt, ist besonders Ägypten als Ankerland von Bedeutung. Auch das BMZ hat die Wichtigkeit des Landes in verschiedenen Studien bereits hervorgehoben. Eine Studie des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (Loewe 2009) kommt jedoch zu dem Schluss, dass Ägypten nur eingeschränkt als Ankerland bezeichnet werden kann. Es spielt aber eine wichtige Rolle für die langfristige Stabilität seines regionalen Umfelds, da die Entwicklungen in Ägypten eine hohe symbolische Bedeutung haben und daher von allen Ländern der Region ganz besonders aufmerksam verfolgt werden. Zugleich ist Ägypten jedoch auch ein klassisches Entwicklungsland, wenn auch kein ganz armes (Loewe 2009: 1 f.).

2.5 Erneuerbare Energien in der Entwicklungspolitik

Das starke Bevölkerungswachstum, der zunehmende CO2-Ausstoß und der damit einhergehende Klimawandel belasten sowohl die Industrie- als auch ganz besonders die Entwicklungsländer. Darum wird nachhaltige Entwicklung und Umweltschutz auch in der Entwicklungspolitik immer wichtiger. 1987 legte die Weltkommission für Umwelt und Entwicklung (WCED) unter Leitung des damaligen norwegischen Ministerpräsidenten Gro Harlem Brundtland einen Bericht vor, der die globalen Umweltprobleme und ihre Auswirkungen auf das Entwicklungsproblem deutlich machte. Er propagierte den Begriff der „nachhaltigen Entwicklung“ der zu einem Schlüsselbegriff der umwelt- und entwicklungs­politischen Diskussion wurde. Das Leitbild der globalen nachhaltigen Entwicklung lautete, dass auf lange Sicht einzelne Gesellschaften und die Weltgesellschaft nicht vom Kapitalstock, sondern nur von den Zinsen leben dürfen (Nuscheler 2004: 382 ff.).

Die ökonomischen, sozialen und politischen Folgen des Klimawandels fallen zwar regional sehr unterschiedlich aus, aber verschiedene Studien von IPPC und WBGU gehen davon aus, dass Entwicklungsländer mit schwachen Infrastrukturen und geringen Anpassungs- und Krisenbewältigungsfähigkeiten besonders in Mitleidenschaft gezogen werden (vgl. Nuscheler 2010: 301 ff.). Nachhaltigkeit stand in Industrieländern jahrelang als ökologische Nachhaltigkeit in Form von Umweltschutzpolitik auf der Tagesordnung. Heute zeichnen sich real existierende marktwirtschaftliche Systeme in Entwicklungsländern dadurch aus, dass sie die drei Dimensionen Nachhaltiger Entwicklung, d.h. Ökologie, Ökonomie und Soziales, zumindest in rudimentärer Form aufweisen. Die drei Dimensionen werden jedoch insgesamt nicht ausreichend berücksichtigt. Die ökonomische Dimension marktwirtschaftlicher Entwicklungsländer basiert zumindest in idealtypischer Weise u.a. auf den markt­wirt­schaftlichen Prinzipien des Wettbewerbs, des freien Marktzugangs und dem Leistungsprinzip. Die soziale Dimension findet in sozialstaatlichen bzw. sozialpolitischen Maßnahmen ihre Berücksichtigung und Umsetzung, wenn auch meist nur ansatzweise. Hiervon profitieren die Entwicklungsländer jedoch in sehr unterschiedlichem Maße. Die ökologische Dimension, d.h. die Umweltpolitik, wird in der Regel bislang völlig unzureichend umgesetzt. Und auch wenn das Leitbild der Nachhaltigen Entwicklung bisher nur langsam umgesetzt wurde, schreitet die Implementierung voran. In der MENA-Region befinden sich Nachhaltigkeitsstrategien in der Entwicklung. In Marokko, Tunesien und Jordanien wurde bereits eine Nachhaltig­keitsstrategie umgesetzt (von Hauff / Kleine, 2009: 11 ff.).

In den energiepolitischen Zukunftsstrategien der Industrieländer nimmt der Ausbau des Anteils erneuerbarer Energien an der Energieversorgung eine wichtige Rolle ein. Erneuerbare Energien sind besonders attraktiv, da sie erstens die einzige Alternative zur Energie­gewinnung aus den begrenzten Erdöl- und Erdgasvorräten sind und sie zweitens keine CO2-Emissionen mit sich bringen und damit den Trend zur Klimaerwärmung nicht verstärken. Nach Berechnungen der Internationalen Energieagentur werden die CO2-Emissionen in den nächsten 30 Jahren um 70 Prozent steigen, sofern sich in der Energiepolitik nichts ändert. Dabei werden zwei Drittel der Steigerungen in den Entwicklungsländern anfallen. Um die CO2-Emissionen zu reduzieren, muss die Energieeffizienz verbessert und die fossilen Energieträger durch erneuerbare Energien ersetzt werden. Die Technologien der erneuerbaren Energien sind emissionsfrei und basieren auf unendlichen Energiequellen (z.B. Sonnenlicht). Trotzdem sind sie im Wettbewerb mit fossilen Energiequellen noch benachteiligt, da hohe Anschaffungskosten, niedrige Ertragsraten und der Mangel an spezialisierten Arbeitskräften die Einführung der Technologien erschweren. Darüber hinaus werden die konventionellen Technologien häufig von den Regierungen subventioniert oder sie werden durch fehlenden Wettbewerb im Energiesektor begünstigt (Krause/Scholz 2005: 331-333).

Eine nachhaltige Energiepolitik muss ökonomische, soziale und ökologische Ziele verfolgen, das heißt sie muss auf die Schnittstellen zwischen den drei Nachhaltigkeitsdimensionen ökonomische Effizienz, soziale Gerechtigkeit und ökologische Nachhaltigkeit abzielen. Für die ökonomische und soziale Dimension muss in Entwicklungsländer ein breiter Zugang zu Energiedienstleistungen und langfristiger Energiesicherheit geschaffen werden. Darum werden Energienachfrage und CO2-Emissionen künftig überwiegend im Süden steigen. Der enge Zusammenhang zwischen der ökonomischen und sozialen Dimension wird auch anhand der Kostenfrage deutlich: In den meisten Transformations- und Entwicklungsländern werden Investitionen in die Energieversorgung getätigt, jedoch immer vor dem Hintergrund stark eingeschränkter technologischer Kapazitäten und finanzieller Mittel. Dies führt dazu, dass weiterhin vermehrt in konventionelle Technologien investiert wird. Um Technologien erneuerbarer Energien implementieren zu können, benötigen Entwicklungsländer zusätzliche Finanz- und Know-how-Transfers. Laut Krause und Scholz sollte daher die Förderung erneuerbarer Energien in eine problem- und nicht technologieorientierte Entwicklungs­strategie einbezogen werden. Diese sollte auch die ökonomischen, gesellschaftlichen und branchen­spezifischen Merkmale des Entwicklungslandes berücksichtigen und die Förderung erneuer­barer Energien nur als eine Maßnahme von vielen verstehen (Krause/Scholz 2005: 333 f.).

Dafür teilen die Forscher die Partnerländer in vier energiestrategische Gruppen ein. Die Einteilung erfolgt anhand des Musters des Energieverbrauchs und der Treibhausgas­emissionen, der Verantwortung für den globalen Klimawandel, des politischen und ökonomischen Gewichts in der Region sowie des sozioökonomischen und technologischen Entwicklungsstands. Je nach Ländergruppe schlagen die Forscher unterschiedliche Ansätze für die Entwicklungszusammenarbeit im Bereich der erneuerbaren Energien vor. Für die Gruppe I, zu denen hauptsächlich die Länder Subsahara-Afrikas zählen, sollen der Abbau von Energieunterversorgung und die Förderung von nachhaltigem Biomassemanagement im Vordergrund stehen. Für die Länder der Gruppe II, die größtenteils aus den unabhängigen Staaten der ehemaligen Sowjetunion besteht, gilt es, die Energieeffizienz und Energie­marktreformen zu fördern. Die Gruppe IIIa ist im Hinblick auf den globalen Klimawandel höchst relevant, da die absoluten CO2-Emissionen dieser Länder relativ hoch und dynamisch sind. Für diese Ländergruppe sollte sich die Entwicklungszusammenarbeit auf die Förderung von Klimaschutz und Energiesicherung konzentrieren. Zu den Ländern dieser Gruppe zählen etwa Ägypten, Iran und Saudi-Arabien aus der MENA-Region, aber auch Argentinien, Brasilien, China, Indien oder Südafrika. Dieser Kooperationsansatz kann den Forschern zufolge auch für einige Länder der Gruppe IIIb geeignet sein, deren Länder ein ähnliches Energie- und Emissionsmuster haben wie die der Gruppe IIIa. Zu den Ländern der Gruppe IIIb gehören Länder wie Jordanien, Libanon und Marokko, die wegen ihrer geringen absoluten CO2-Emissionen keine oder nur geringe Verantwortung für den Klimawandel tragen (Krause/Scholz 2005: 334-336).

Um die Energie- und ökonomische Effizienz zu verbessern, fordern Scholz und Krause einen integrierten Ansatz, der die folgenden Elemente beinhalten sollte: Es müssen marktorientierte Reformen unterstützt werden, ein Capacity building im Bereich der Regulierung stattfinden, effizientere Energietechnologien und der Technologietransfer finanziert sowie Demand-side-management-Maßnahmen ergriffen werden. Dieser Ansatz zielt primär auf kurz- bis mittelfristige Ergebnisse ab. Ein langfristiges Ergebnis hingegen will der Ansatz zur Förderung von Klimaschutz und Energiesicherung erzielen. Hierfür muss sich die Entwicklungszusammenarbeit in den Haupthandlungsfeldern des Technologietransfers, des Capacity buildings, des Institution buildings und der Finanzierung von Technologien erneuerbarer Energien engagieren (Krause/Scholz: 337-340).

Um Investoren Anreize zu schaffen, in erneuerbare Energien zu investieren, haben die Regierungen verschiedene Möglichkeiten. Zum einen gibt es preisgetriebene Anreize wie Einspeisetarife für erneuerbare Energien, sogenannte Feed-in Tariffs (FiT) oder die Nettomessung. Die FiT sind in den meisten OECD-Ländern, besonders in Europa, die dominierende Strategie, um Windenergie und Photovoltaik zu fördern. Ein FiT kombiniert regulatorische und finanzielle Maßnahmen. Genauer gesagt garantiert er dem Produzenten den Zugang zum Netz, langfristige Verträge für die produzierte Energie (typischerweise 15-25 Jahre) und fixe Verkaufspreise, die auf den Kosten der Stromerzeugung mit erneuerbaren Energien basieren. Eine große Herausforderung liegt darin, die optimale Höhe für den Einspeisetarif festzusetzen (OECD 2013: 55-58).

Das sogenannte „Net Metering“ ist ein Mechanismus, der Konsumenten ermutigen soll, ihren eigenen Strom aus erneuerbaren Energien zu produzieren und die Produktionsüberschüsse mit einer höheren Besteuerung zu verkaufen. Der Vorteil für die Regierungen ist ein höherer Anteil erneuerbarer Energien am nationalen Energiemix, während nur der Produktions­überschuss subventioniert werden muss (OECD 2013: 59 f.).

Quantitätsgetriebe Anreize können Quoten oder Ausschreibungsverfahren sein. Diese Anreize orientieren sich eher am Markt als die preisgetriebenen Mechanismen. Bei Ausschreibungs­verfahren definiert die Behörde eine bestimmte Energiemenge für einen reservierten Markt, der mit erneuerbaren Energien produziert werden soll, und organisiert eine Auktion, um diese Menge an Produzenten erneuerbarer Energien weiterzugeben. Der Bieter mit dem besten Angebot gewinnt und kann von der bereitgestellten Unterstützung profitieren. Die finanzielle Unterstützung kann entweder auf den gesamten Investitionskosten basieren oder auf den Energieerzeugungskosten pro Stromeinheit. Bei quotenbasierten Mechanismen hingegen verpflichtet der Gesetzgeber einen bestimmten Marktteilnehmer (Kunden, Produzenten oder Anbieter), der einen bestimmten Stromanteil aus erneuerbaren Energiequellen zu beziehen hat. Wer verpflichtet wird hängt normalerweise von dem Marktdesign ab. Um die Flexibilität dieses Systems zu erhöhen, bekommt die verpflichtete Partei häufig die Option, ihren Anteil in erneuerbaren Energie in Form von Handelszertifikaten zu erreichen, der als gesetzmäßiger Nachweis anerkannt ist (OECD 2013: 63-65).

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