Die Veränderungen der Sicherheitsbestimmungen bei der Einreise in die Vereinigten Staaten von Amerika als Folge des 11. September 2001: Eine landeswissenschaftliche Arbeit in deutscher Sprache

2 Sicherheitsbestimmungen im Wandel der Zeit

2.1 Sicherheitsbestimmungen vor dem 11. September 2001

Bereits vor dem 11. September 2001 gab es eine Reihe von Vorschriften um Terrorismus auf US-ameri­kanischem Boden zu bekämpfen. Sicherheitsbestimmungen im Flugbereich und damit einhergehen­de Auflagen bei der Einreise in die Vereinigten Staaten ver­schärften sich aufgrund von Flug­zeugentführungen zusehends. Dadurch, dass zwischen 1968 und 1972 124 Flugzeuge entführt wurden, setz­ten Fachleute Flugzeugentführungen ei­ner natio­nale Epidemie gleich (vgl. Landes 1978, 1). Hier­durch wurde Druck auf die Re­gierung der USA ausgeübt, Sicherheitsmaßnahmen für US-amerikanische Flugge­sellschaften zu schaf­fen, um Entführungen im zivilen Luftverkehr erfolgreich vorzubeu­gen. Die US-amerikani­sche Bundesluftfahrtbehörde Federal Aviation Administration (FAA) bereitete da­für das An­ti-Hijacking-Programm vor (vgl. Committee on Commercial Aviation Security et al. 1996, 6). Ge­mäß diesem Programm sollten alle Passagiere vor dem Flug folgenderma­ßen abgefertigt werden:

[…] that would require screening all passengers 'by one or more of the following systems: behavioral profile magnetometer, identification check, physical search.'. (vgl. Committee on Commercial Aviation Security et al. 1996, 6)

1974 wurden zwei weitere wichtige Gesetze verabschiedet: Der Antihijacking Act of 1974 und der Air Transportation Security Act of 1974. Der Antihijacking Act of 1974 beinhaltete novel­lierte Strafaufla­gen für das Entführen von Flugzeugen. Der Besitz von Waffen an Bord wurde genauso bestraft wie das Mitführen von Sprengstoff. Außerdem konnte man Flug­zeugentführer bei Tod eines Passagiers während einer Entführung mit bis zu einer 20-jähri­gen Haft- oder Todesstrafe verurteilen (vgl. Dempsey 2003, 697). Laut Dempsey ging aus dem Air Transportation Security Act hervor, dass US-amerikanische Flug­häfen mit neuer technischer Ausrüstung ausgestattet wurden:

[…] U.S. airports are now equipped with magnetometers to check passengers and x-ray machines to check luggage. (Dempsey 2003, 701)

Als positive Folge der veränderten Gesetze fanden in den darauffolgenden Jahren deutlich weniger Flugzeugentführungen als in den späten 1960er und frühen 1970er Jahren statt (vgl. Direct Re­sponse: 5 Pre-9/11 Security Breaches and the Safety Measures That Follo­wed).

Eine weitere Maßnahme, um die Sicherheit im US-Flugverkehr zu erhöhen war der Aviation Secu­rity Improvement Act of 1990. Die Notwendigkeit, dieses Gesetz einzufüh­ren, beschreibt das Com­mittee on Commercial Aviation Security et al. wie nachstehend zi­tiert:

The second event was the destruction of Pan American Airlines Flight 103 over Lockerbie, Scotland, on December 21, 1988, which resulted in the creation of the President's Commission on Airline Security and Terrorism in 1989 and the enactment of the recommendations of that commission into the Aviation Security Improvement Act of 1990 (Public Law 101-604). (Committee on Commercial Aviation Security et al. 1996, 6)

Das Flugzeug der Pan American Airlines, eine Boeing 747, wurde durch Plastikspreng­stoff, der sich im aufgegebenem Gepäck befand, zum Absturz gebracht. 270 Menschen starben bei dem terroristischen Angriff. Aufgrund dieses Vorfalls wurde 1989 die Commission on Aviation Security and Terrorism einberufen, um die damaligen Sicherheits­vorschriften im Flugverkehr zu untersuchen und Verbesserungen abzugeben (vgl. Oldham 2007, 17).

Die meisten Empfehlungen der Commission on Aviation Security and Terrorism für den Sicherheitsbereich wurden im neu geschaffenen Aviation Secu­rity Improve­ment Act of 1990 hauptsächlich in drei Bereiche unterteilt: Der erste Part be­schreibt das Schaffen neuer Personeninstanzen innerhalb der FAA (vgl. Felcher 2004, 30). Hier berichtet Felcher von Beispielen wie „The creation of new job titles to oversee security - for exam­ple, director of intelligence and security, […] and eighteen federal security managers.“ (Felcher 2004, 30). Der zweite Bereich befasst sich mit neuen Richtlinien, die den Fluggesellschaf­ten aufge­legt werden, damit diese eine verbesserte Sicherheit garantieren können. Diese Gesetzes­ausfertigungen sollen von der FAA erarbeitet wer­den. Laut Felcher umfasst dies zum Bei­spiel „[…] criminal background checks for employees and stiffer standards for hiring, continued employment, training and language skills for security wor­kers.“ (Felcher 2004, 30). Im dritten, wesentlichen Kernpunkt des Aviation Secu­rity Improvement Act of 1990 wird von der FAA gefordert, gegenwärtige Forschungen zu forcieren und neue Projekte zu initiieren. Dies um­fasst zum einen Studien im Bereich der Sprengstof­fermittlung und zum anderen Untersuchungen, um zu prüfen, ob bisherige Maßnahmen im Rahmen der Sicher­heit für Post- und Frachttransporte in Passagierjets ausreichen (vgl. Felcher 2004, 30).

Einige Jahre später, 1996, wurde der sogenannte Antiterrorism and Effective Death Penalty Act of 1996 (AEDPA) erlassen. Der erste, von Ausländern verübte Terrorakt auf das World Trade Center am 26. Februar 1993 sorgte hauptsächlich zum Verabschieden dieses Geset­zes. Besonders aufgrund der Tatsache, dass eine ausländ­ische terroristische Organisation den Bombenanschlag auf das World Trade Center verübte, wird dem AEDPA seit dem 11. September im Kampf gegen ausländische Terroristen eine erhöhte Wichtigkeit zu­gemessen (vgl. Farnam 2005, 22-23).

Im selben Jahr führte zusätzlich zum AEDPA der Illegal Immigration Reform and Immigrant Re­sponsibility Act of 1996 (IIRIRA) zu drastischen Veränderungen im Einwan­derungs- und Sicherheitsbereich. Ein Beispiel sind hier reformierte Grenzkontrollen. Letzt­lich wirkten sich diese Neuerungen auf internationale Studenten und allgemeine Visa- und Konsulatsangelegenheiten aus (vgl. Farnam 2005, 30-31). Eyad Ismoil, einer der Drahtzie­her des ersten Anschla­ges auf das World Trade Center reiste 1989 legal in die USA ein, um an der Wichita State University in Kansas zu studieren (vgl. Last World Trade Center bombing conspirator sen­tenced). Ismail verließ im Dezember 1990 die Universität, war so­mit kein Student mehr, sein Visum wurde ungül­tig und daraufhin hätte er laut den Vor­schriften das Land verlassen müssen (Farnam 2005, 12).

Im § 641 des IIRIRA (siehe Anhang 1) wurde daher ge­fordert, dass eine nationale Daten­bank für ausländische Studenten etabliert werden sollte (vgl. Far­nam 2005, 97). Die­ser Forderung wurde mit dem Coordi­nated Interagency Partnership Regulating International Stu­dents (CIPRIS), einem vorläufigen, amtsübergreifenden System, nachge­kommen. Das internetbasierte CIPRIS hatte den Zweck, ausländische Studenten zu über­wachen, die in das Land einreisten (vgl. Farnam 2005, 102).

CIPRIS wurde im Juni 1997 eingeführt und im Okto­ber 1999 beendet. Das Projekt galt für den Atlanta’s Harts­field Airport, dem damaligen Texas Service Center des INS und für 21 Bildungseinrichtungen in Ge­orgia, Alabama, North Caro­lina und South Carolina (vgl. Haddal 2006, CRS-7).

Den Anstoß einer ausgereiften und sich seit 2003 vollständig im Einsatz befindenden natio­nalen Datenbank zur Überwachung von Studenten gab die Tatsache, dass die Terroris­ten Hani Hanjour, Ahmed Alghamdi, Mohammed Atta und Marwan Al-Shehhi Studenten-Visa bekamen. Auf diese seit 2003 eingeführte Datenbank wird in Kapitel 3.3.1 „Student and Exchange Visitor Progam (SEVP)“ eingegangen. Wie gesehen entstammt die Grundidee für ein solches elektronisches System dem § 641 des IIRIRA (vgl. Farnam 2005, 97).

2.2 Wendepunkt 11. September 2001

Die terroristischen Anschläge vor dem 11. September 2001 zogen zwar umfangreiche Ge­setzesveränderungen nach sich, aber verglichen mit den Verschärfungen der Sicherheitsbe­stimmungen nach dem 11. September sind diese von weniger großer Bedeutung. Es gibt vier Gründe, warum gerade diese Angriffe eine überaus starke Gewichtung haben. Erstens, die Attentate wurden komplett auf US-amerikanischen Boden ausgeführt. Zweitens wurde nicht nur ein, sondern vier Zi­vilflugzeuge entführt. Drittens waren drei der vier Angriffe er­folgreich, d.h. der komplette terroristische Akt bedeutete ein Erfolg für die Terrororganisa­tion Al-Qaida. Viertens wurde die Welt durch die Li­ve-Berichterstattung Zeuge eines terro­ristischen Attentats. Rund um den Globus konnte man sehen, wie das Zweite Flugzeug in den Südturm des World Trade Centers ein­schlug, Menschen aus den zwei Wolkenkratzern sprangen und letztlich beide Türme des World Trade Centers ein­stürzten (vgl. Oldham 2007, 31).

Der 11. September wurde von den Vereinigten Staaten von Amerika mehr als krie­gerischer denn als ein terroristischer Akt empfunden (vgl. Braml 2003, 7). Weiterhin kommt Braml zu der Feststel­lung:

Diese Wahrnehmung wurde auch durch die internationale Reaktion auf die Anschläge gestützt: Am 12. September erklärte der Nato-Rat den Bündnisfall nach Artikel V: am selben Tag verabschiedete der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen eine Resolution (U.N.S.C.Res. 1368), die den Vereinigten Staaten das Recht zur Selbstverteidigung zugesteht. (Braml 2003, 7)

Ein Auszug der verabschiedeten Resolution der Vereinten Nationen, der U.N.S.C.Res. 1368 und des North Atlantic Treaty, in dem der Bündnisfall geregelt ist, sind dem Anhang zu entnehmen (siehe An­hang 2 und 3). Nicht nur das Verabschieden der Resolution U.N.S.C.Res. 1368 deutete auf die Magni­tude der Angriffe in Amerika hin. Da der Bünd­nisfall nach Artikel 5 des North Atlantic Treaty zum ersten Mal in der Ge­schichte der NATO ausgerufen wurde (vgl. What is Article 5?), wird deutlich, dass die Angriffe nicht nur für Amerika eine gewaltige und sehr nachhaltige Angelegenheit im nationalen und in­ternationalen Kontext darstellten.

Die Ereignisse des 11. September wurde auch in Deutschland politisch diskutiert. Bei der 186. Sit­zung des Deutschen Bun­destages am 12. September 2001 wur­de über die Anschlä­ge vom Vortag, über deren Bedeutung für die BRD und den möglichen Konsequenzen ge­sprochen. Der damalige Bundeskanzler Gerhard Schrö­der sprach zum einen über eine un­eingeschränkte Solidarität dem US-amerikanischen Volk gegenüber (vgl. Deutscher Bun­destag 2001, 18293 B). Zum anderen seien die „[…] Anschläge in New York und Washington […] nicht nur ein Angriff auf die Vereinigten Staaten von Amerika; sie sind eine Kriegserklä­rung gegen die gesamte zivilisierte Welt.“ (Deutscher Bundestag 2001, 18293 D).

Mit dieser An­sicht war Schrö­der nicht alleine. Auch der damalige französische Präsident Jac­ques Chirac, der britische Premier­minister Tony Blair und der russische Präsident Wladimir Putin teilten die Mei­nung, dass die Zielscheibe der Angriffe nicht nur die USA waren (vgl. Deutscher Bundestag 2001, 18294 A).

Letztlich tragen die umfangreichen Veränderungen der Sicherheitsbestimmungen bei der Einreise in die Vereinigten Staaten von Amerika als Folge des 11. September dazu bei, die Anschläge von 2001 als Wendepunkt zu bezeichnen. Beispielsweise müssen sich Fluglini­en an Vorschriften halten, welche das Übermitteln von Passagierlisten im Vorfeld an die US-Behörden fordern. Darüber hinaus wird von allen nicht-US-amerikanischen Staatsbür­gern das Scan­nen der Fingerabdrücke und die Aufnahme eines Fotos gefordert. Auch höhe­re Gebühren für das Aus­stellen eines Visums und längere Wartezeiten bis zu dessen Erhalt sind hier zu nennen (vgl. Nei­man/Swagel 2009, 3).

Weitere Sicherheitsprozedere „[…] such as the heightened airport security […]“ (Neiman/Swagel 2009, 3), welche alle Fluggäste zu spüren bekommen, begrün­den die Fol­gerung: „[…] that make travel less pleasant.“ (Neiman/Swagel 2009, 3).

3 Sicherheitsbestimmungen bei der Einreise in die Vereinigten Staaten von Amerika aufgrund des 11. September 2001

3.1 U.S. Department of Homeland Security (DHS)

Die Veränderungen der Sicherheitsbestimmungen bei der Einreise in die USA gehen ohne Zweifel mit umfassenden Reformen, auch im strukturellen Bereich US-amerikanischer In­stanzen einher. Das Überprüfen des Immigrationssystems nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 war von größerem Interesse (vgl. Entwicklungen in der Einwande­rungspolitik der USA), da erkannt wurde, „[…] dass die Zusammenarbeit zwi­schen Bun­desbehörden, Bundespolizei und dem Grenzschutz nicht mehr angemessen funktionierte.“ (Entwicklungen in der Einwanderungspolitik der USA).

Um diese Kooperation zu verbessern, wurde am 25. November 2002 das US-amerikani­sche Hei­matschutzministerium, das Department of Homeland Security (DHS), mit Tom Ridge als erstem Mi­nister, geschaffen. Michael Chertoff, ein ehemaliger Generalbundesan­walt, löste Ridge am 15. Febru­ar 2005 als dessen Nachfolger ab. Grundlage war hier der Homeland Secu­rity Act of 2002, welcher vom US-amerikanischen Kongress am 25. No­vember 2002 verabschiedet wurde (vgl. Deflem/Shutt 2005, 81). Dieses Gesetz beschreibt drei pri­märe Aufgaben des DHS:

[…] (A) prevent terrorist attacks within the United States; […] (B) reduce the vulnerability of the United States to terrorism; […] (C) minimize the damage, and assist in the recovery, from terrorist attacks that do occur within the United States.“. (Homeland Security Act of 2002)

Mit der Einführung des DHS gab es die größte Umstrukturierung auf Regierungsebene seit dem 2. Welt­krieg (vgl. Deflem/Shutt 2005, 98), welches auch der Homeland Security Act of 2002 belegt. Aus dem Gesetz geht die Gründung des Ministeriums und die enorme orga­nisatorische Veränderung hervor: „[…] The Act brought to­gether approximately 22 separate federal agencies to establish the Department of Homeland Securi­ty […]“ (Homeland Security Act of 2002).

Allerdings wurde der Homeland Security Act of 2002 bereits mehrfach verändert: „The Act has been amended over 30 times since its original passage.“ (Homeland Security Act of 2002). Dies lässt auch darauf schließen, dass das DHS immer wieder Reformierungen un­terliegt. Im Juli 2005 wurden beispielsweise folgende drei Abteilungen abgeschafft und de­ren Aufgabenbereiche auf andere De­partments verteilt: die Border and Transportation Security (BTS), die Emergency Preparedness and Response und die Information Analysis and Infrastructure Protection (vgl. Who Became Part of the Department?).

Anhang 4 „Aufbau des DHS“ (vgl. Who Became Part of the Department?) gibt hierzu einen Überblick der aus dem Homeland Security Act of 2002 hervorgegangenen Neustruk­tur der US-Behörden und somit den Aufbau der Dachorganisation DHS.

Die Sicherung der Landesgrenzen spielte bei der Umstrukturierung des DHS eine große Rolle, da diese Maßnahme letztlich das Ziel verfolgte, die USA noch besser vor Terroris­mus zu schützen und Terroristen überhaupt erst gar nicht ins Land zu lassen. Mit

[…] the Directorate of Border and Transportation Security (BTS), which was charged with securing the borders; territorial waters; terminals; waterways; and air, land, and sea transportation systems of the United States; and managing the nation's ports of entries. (Nuñez-Neto 2008, CRS-1-CRS-2)

wird be­schrieben, dass die Zuständigkeit des Grenzschutzes bei der BTS lag und diese dem Schutz der Landesgrenzen nachkam.

Das BTS wiederum bestand aus drei großen Departments, die für den Grenzschutz verant­wortlich waren. Diese Behörden wurden jedoch 2005 entkoppelt und sind seit dem unab­hängig und nur der DHS direkt unterstellt. Diese Ämter sind die US-Zoll- und Grenz­schutzbehörde U.S. Customs and Border Protection (CBP), die US-amerikanische Polizei- und Zollbehörde U.S. Immigration and Customs En­forcement (ICE) und die US-Flugsi­cherheitsbehörde Transportation Security Administration (TSA) (vgl. Nuñez-Neto 2008, CRS-2).

Für einen kurzen Einblick der drei Departments kann man sich erneut auf Nuñez-Neto be­ziehen: CBP´s Aufgabenbereich liegt darin, direkt an der Grenze Verletzungen gegen gülti­ge Ein­wanderungs- und Zollauflagen zu handhaben und stellt hier den Teil des Gesetzes­vollzugs der DHS dar. Dagegen ist die ICE der Ermittlungs- bzw. Untersuchungsbereich innerhalb der drei Abteilungen. Zu guter Letzt führt die TSA den Auftrag aus, das nationale Transportwesen zu sichern (vgl. Nuñez-Neto 2008, CRS-2).

Mit dem DHS wurde eine Institution geschaffen, deren Departments zu den starken Verän­derungen bei der Einreise in die USA aufgrund des 11. September 2001 beigetragen haben.

3.2 U.S. Customs and Border Protection (CBP)

Da das DHS nur eine Dachorganisation darstellt, sind dessen untergliederte Abteilungen, wie die CBP, ICE und TSA die Kernstücke bezüglich der Veränderungen bei der Einreise in die USA. Diese sind auf den unterschiedlichen Bereichen für die er­folgreiche Umset­zung der erlassenen Sicherheitsbestimmungen verantwortlich. Hier ist zunächst die US-amerikanische Zoll- und Grenzschutzbehörde, United States Customs and Border Protection (CBP), zu nennen.

Der CBP kommen Aufgaben zu, die die früheren Behörden des Grenzschutzes erledigten. Dies umschließt das Integrieren von Mitarbeitern der INS, des US-amerikanischen Grenz­schutzes Border Patrol, der US-amerika­nischen Zollbehörde US Customs Service und des Landwirtschaftsministeriums, dem Department of Agriculture (vgl. Nuñez-Neto 2008, CRS-2-CRS-3).

Laut Nuñez-Neto besteht die Aufgabe der CBP darin, Terroristen und Waffen, die für Ter­rorakte bestimmt sind, an den Landesgrenzen zu stoppen. Somit zielt die Behörde darauf ab, US-amerikanische Grenzen und POEs zu sichern. Auch sollen durch die CBP il­legale Immigranten fest­genommen und Drogengeschäfte eingedämmt werden (vgl. Nuñez-Neto 2008, CRS-3).

Jedoch ist erkennbar, dass die CBP beim Verfolgen und Umsetzen der Aufgaben, zwei sich überlappende und sich dadurch teilweise negativ beeinflussende Ziele verfolgt. Nuñez-Neto belegt dies in seinem CRS Report for Congress von 2008 unter Bezugnahme auf den US Customs and Border Protection „Performance and Annual Report: Fiscal Year 2003“ mit den nachstehenden Worten:

[…] increasing security while faciliating legitimate trade and travel. (Nuñez-Neto 2008, CRS-3)

Die CBP ist die erste Instanz mit der ein Einreisender an der US-Grenze zu rechnen hat. Beamte der CBP dürfen Fragen stellen, die angekommene Person vorübergehend festhalten und ohne konkreten Verdacht durchsuchen. Darüber hinaus ist die CBP befugt, eine Ver­weigerung der Einreise anzudro­hen. Hierbei ist es irrelevant, ob der Einreisende beispiels­weise über ein gültiges Visum verfügt (vgl. Wer in die USA reist, sollte seine Daten zu Hause lassen).

3.2.1 Advance Passenger Information System (APIS)

Die CBP setzt aber nicht nur unmittelbar an den Grenzen neue Sicherheitsvorschriften um. Mit dem erweiterten Passagier-Informationssystem, dem Advance Passenger Information System (APIS) wurde ein Programm geschaffen, welches folgende Ziel nachgeht: „Preventing Terrorists from Boarding Internatio­nal Flights and Vessels Destined for or Departing from the U.S.“ (Fact Sheet: APIS). Gemäß dem Fact Sheet des CBP wird das APIS folgendermaßen definiert:

The Advance Passenger Information System (APIS) is a widely used electronic data interchange system that allows carriers to transmit traveler data to CBP. (Fact Sheet: APIS)

Somit kann die CBP als verlängerter Arm des DHS bereits im Vorfeld Ein- und Ausreisen­de anhand deren Dokumente überprüfen, was erneut dem APIS-Fact Sheet des CBP ent­nommen werden kann:

[…] to review passenger information prior to boarding for commercial flights arriving into or departing from the United States and for commercial vessels destined for or departing the United States. (Fact Sheet: APIS)

Bereits 1988 richtete die frühere US-amerikanische Zollbehörde, der US Customs Service, zusam­men mit der INS und der Luftfahrtindustrie dieses Programm ein, dessen Teilnahme allerdings damals für die Flugge­sellschaften freiwillig war. Die ausgetauschten Informatio­nen waren von biografischer Natur: Name, Geburtsdatum, Nationalität, etc. (vgl. Advance Passenger Information System [APIS]). Da das System fakultativ verwendet wurde, konn­ten sich die US-Behörden darauf nicht verlassen.

Inzwischen haben sich die Bestimmungen geändert: „Fluggesellschaften sind bei Flügen in die USA gesetzlich zur Übermittlung von Daten an die US-Behörde über das 'Advance Passenger Information System' (APIS) verpflichtet.“ (Datenerfassung für die USA). Diese und weitere Auflagen wurden unter dem Aviation and Transportation Security Act of 2001 (ATSA) und dem Enhanced Border Security and Visa Reform Act of 2002 festgelegt (vgl. Fact Sheet: APIS).

Fluggästen fällt diese neue Einreisebestimmung durch ein Formular „Benötigte Informatio­nen von allen Passagieren auf Flügen in die USA“ (Siehe Anhang 5) auf, welches vor der Einreise in die USA ausgefüllt werden muss, da „[…] diese Daten zwingend notwendig sind, um eine Einreisebewilli­gung der US-Behörden zu er­halten.“ (Benötigte Informatio­nen von allen Passagieren auf Flügen in die USA). In Anhang 6 ist eine Liste weiterer APIS-Da­ten, die von den Fluggesellschaften übermittelt werden, hinterlegt. Letztlich ist das APIS ein Baustein jener Maßnahmen, damit die DHS ihren Auftrag der Terrorabwehr erfüllen kann.

3.2.3 United States Visitor and Immigration Status Indicator Technology (US-VISIT)

Das von der CBP betriebene Uni­ted States Visitor and Immigration Status Indicator Technology-Programm (US-VISIT) ist eine der auffälligsten Neuerungen bei den Sicher­heitsbestimmungen, die bei der Einreise in die USA aufgrund des 11. September von der US-amerikanischen Regierung etabliert wurde. Seit 2003 wurden durch US-VISIT mehr als 108 Millionen Datensätze mit Fingerabdrücken und Fotografien von ausländischen Ein­reisenden an den POEs gesammelt. US-amerikanische Staatsbürger sind von US-VISIT be­freit (vgl. Mittel­stadt et al. 2011, 5). Das US-VISIT-Programm geht auf den Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act of 2002 zurück, der die Entwicklung und Ein­führung eines Ein- und Ausreise-Systems darlegt (vgl. Farnam 2005, 91). In Sec. 201 wird von „[…] a technology standard (biometric identifier) for use in identifying aliens seeking admission into the U.S.“ (Enhanced Border Security and Visa Entry Re­form Act of 2002 ALDAC No. 1) gesprochen.

Allerdings wurde bereits im IIRIRA in Sec. 110 eine Modernisierung des Systems bei der Über­schreitung der US-amerikanischen Grenzen gefordert. Das Gesetz forderte das Sam­meln und Verwalten von elektronischen Datensätzen aller ausländischen Ein- und Ausrei­senden. Dies sollte den Namen, die Adres­se in den USA, biometrische Merkmale, den Visa-Status, Daten zum Flug und weitere, vom Visa-Typ abhängige Informationen, enthal­ten. Die Einführung eines solchen Programms wurde vom US-Kongress vom 15. Oktober 1998 auf den 30. März 2001 mit der Begründung verschoben, dass es zu einer auf­tretenden Überlastung der US-amerikanischen POEs kommen könnte. Diese Befürchtung war nach den Anschlägen des 11. September hinfällig geworden und die Sichtweise sowohl der US-amerikanischen Regierung als auch der US-Gesellschaft bezüglich des Grenzschut­zes veränderte sich (vgl. Ortiz et al. 2006, 1). Ortiz et al. bezeichnet dies mit „Better record keeping at the border would surely improve public safety, […]“ (Ortiz et al. 2006,1). Diese und weitere Forderungen wurden umgesetzt und führten im Januar 2004 zum Implementie­ren eines neues Verfahrens, dem US-VISIT-Programm. Dieses kam zunächst an 115 Luft- und 14 See-POEs zum Einsatz (vgl. Ortiz et al. 2006, xi).

Der nachfolgenden Abbildung zu entnehmen sind die Veränderungen des US-VISIT-Programms in den ersten drei Jahren, von dessen gesetzlicher Grundlage zum vollständi­gen Einsatz (vgl. Farnam 2005, 93).

Abbildung 1: Zeitstrahl des US-VISIT-Programm (Erklärung VWP siehe Fußnote^[1] )

Aus folgender Quelle übernommen: Farnam 2005, 93

Laut dem US-VISIT-Fact Sheet „Upgrade to 10-Fingerprint Collection“ des U.S. Department of Homeland Security begann darüber hinaus das DHS am 29. November 2007 mit dem Einsatz von neuen und schnelleren 10-Finger-Scanner, die bis Ende 2008 an allen großen POEs eingeführt wurden. Die neuen Scanner kommen seit dem auch an allen Stellen zur Anwendung an denen das DOS Visa ausstellt.

Somit wurde das Sam­meln von bio­metrischen Daten, d.h. digitalen Fingerabdrücken und Fotografien des Einrei­senden um eine weitere Maßnahme erweitert (vgl. U.S. Department of Homeland Security 2009). Die neuen Geräte lösten die bisherigen 2-Finger-Scanner ab, um laut dem DHS unter anderem zwei Aspekte zu garantieren: „[…] more accurately and efficiently identify international travelers.“ (U.S. Department of Homeland Security 2009) und „[…] protect travelers against identity theft, prevent fraudulent document use, and keep our visitors and citizens safe from harm.“ (U.S. Department of Homeland Security 2009). Um dies umzusetzen hat das DHS vier Ziele für das US-VISIT definiert:

- Enhance the security of our citizens and visitors
- Facilitate legitimate travel and trade
- Ensure the integrity of our immigration system
- Protect the privacy of our visitors (Fact Sheet: US-VISIT)

Auf das US-VISIT greifen die CBP, die ICE, die US-amerikanischen Einwanderungs- und Ausländerbehörde United States Citizenship and Immigration Services (USCIS) und das DOS zu. Darüber hinaus hat das Federal Bureau of Investigation (FBI), die bundespolizei­liche Ermittlungsbe­hörde der Vereinigten Staaten, Zugang auf die Daten des US-VISIT (vgl. U.S. Department of Homeland Security 2004, 7). Hier wird einmal mehr die Zusam­menarbeit und besondere Verzahnung der US-Behörden deutlich, die vor dem 11. Septem­ber nicht adäquat stattfand (vgl. Entwicklungen in der Einwanderungspolitik der USA).

3.3 U.S. Immigration and Customs Enforcement (ICE)

Neben der CBP ist die sogenannte U.S. Immigration and Customs Enforcement (ICE), die US-amerika­nische Polizei- und Zollbehörde, eine wesentliche Komponente des US-Grenz­schutzes. Die CBP und die ICE sind auch wie andere Behörden miteinander verbunden (vgl. Haddal 2010, 21). Die Abgren­zung der CBP von der ICE kann folgendermaßen be­schrieben werden: „While CBP serves as a bor­der enforcement agency, ICE supports this mission by conducting investigations.“ (Haddal 2010, 21)

Obwohl die ICE eine sehr wichtige Rolle in der US-amerikanischen Grenzsicherheit spielt, ist der be­deutendere Aufgabenbereich der Behörde die inländische Rechtsdurchsetzung. In der Polizei- und Zollbehörde ICE sind einige Funktionen und Aufgabenbereiche von ande­ren Ämtern zusammengeflossen. So wurden beispielsweise von der ICE die Untersu­chungsbereiche der ehemaligen INS und der ehemaligen US-Zollbehörde, U.S. Cutoms Service, übernommen (vgl. Nuñez-Neto 2008, CRS-4).

Innerhalb der DHS ist die ICE die Behörde mit dem Hauptuntersuchungsbereich und wird von Nuñez-Neto mit Be­zug auf ein offizielles Fact Sheet der Polizei- und Zollbehörde nachfolgend definiert:

ICE’s mission is to detect and prevent terrorist and criminal acts by targeting the people, money, and materials that support terrorist and criminal networks. (Nuñez-Neto 2008, CRS-4)

Weiterhin kann dem Report „Border Security: Key Agencies and Their Missions“ von Nuñez-Neto entnommen werden, dass die ICE unter anderem Bedrohungen der nationalen Sicherheit, wie zum Beispiel Massenvernichtungswaffen oder mögliche Terroristen zu er­kennen versucht. Zum Aufgabengebiet der US-amerikanischen Polizei- und Zollbehörde gehört zusätzlich das Aufspüren von illegalen Einwande­rern und das Sicherstellen deren Ausreise aus dem Land. Auch kriminelle Ausländer sollen ausfindig gemacht werden (vgl. Nuñez-Neto 2008, CRS-4).

3.3.1 Student and Exchange Visitor Program (SEVP)

Wie bereits in Kapitel 2.1, „Sicherheitsbestimmungen vor dem 11. September 2001“ darge­legt wur­de, gab es vor dem 11. September ein Programm, um ausländische Studenten bei der Einreise in Amerika zu erfassen. Nachdem CIPRIS 1999 ausgelaufen war, begann das INS im Juli 2001 zwei Monate vor den Anschlägen des 11. Septembers an einem Nachfol­geprojekt zu arbeiten. Die gesetzliche Grundlage dieses neuen Programms war der Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001 oder auch USA PATRIOT Act of 2001 (vgl. Ortiz et al. 2006, 2).

Das Einfüh­ren ei­nes neu entwickelten Systems zur Überprüfung von Studenten wurde auf­grund von zwei Gründen spätestens nach dem 11. September stark befürwortet: Einige der Mitwirkenden an den Anschlägen 2001 und des Bombenan­schlages 1993 auf das World Trade Center waren als ausländische Studenten ins Land eingereist. Der andere Grund liegt darin, dass gerade angehende Aka­demiker in eine Visa-Kategorie fallen, die leichter zu er­fassen ist als der Personenkreis, der unter anderen Visa-Arten ins Land einreist (vgl. Farnam 2005, 106).

Dieses Nachfolgerprogramm von CIPRIS ist das Student and Exchange Visitor Information System (SEVIS). SEVIS ist eine nationale Datenbank, welche Informationen über ausländische Studenten, die in den USA studieren, enthält (vgl. Farnam 2005, 104). Dieses System ist Teil des sogenannten Student and Exchange Visitor Program, dem SEVP. Laut der offiziellen ICE-Webseite wird dieses Pro­gramm mit „SEVP collects, maintains, analyzes and provides information so only legitimate foreign students or exchange visitors gain entry to the United States.“ (Student and Exchange Visitor Pro­gram) definiert. Auch beim SEVP ist er­sichtlich, wie sehr die einzelnen Bundesbehörden seit dem 11. September miteinander ver­woben sind, da das SEVP-System die enthaltenen Informationen mit dem DOS, CBP, USCIS, ICE und weiteren Behörden teilt (vgl. Student and Exchange Visitor Pro­gram).

Die erste Behörde, mit der ein Student in Berührung kommt, ist das DOS. Diese Behörde führt ein Interview mit dem Studenten durch und bewilligt entweder den Visumantrag oder lehnt die Be­werbung um eine Einreiseerlaubnis ab. Sobald ein Nicht-Einwanderer in die USA an einem POE einreisen möchte, führt die CBP eine Überprüfung der Person, bei­spielsweise mit dem US-VISIT-Programm, durch. Die Ankunft des Studenten wird dem ICE gemeldet, die die Da­ten in das SE­VIS einträgt. Nach der Einreise am POE ist an­schließend die akademische Institution dafür zuständig, Informationen in die SEVIS-Datenbank einzupflegen. Auf den vorhandenen Datensatz können ab diesem Zeitpunkt an­dere Behörden wie zum Beispiel das DOS, CBP und USCIS zugreifen (vgl. Haddal 2006, CRS-5).

SEVIS ist bei dieser Informationsteilung folglich die Hauptkompo­nente. Am 15. Februar 2003 wurde SEVIS für Studenten und deren Ausbildungsstätten endgültig ver­pflichtend, nach dem die geplante Implementierung vom 30. Januar 2003 ver­schoben wur­de. Ursache hierfür war, dass die INS vielen Schulen und Universitäten, inklu­sive der Harvard University, noch nicht die Erlaub­nis gegeben hatte, SEVIS zu verwenden (vgl. Farnam 2005, 113).

Wer in die Vereinigten Staaten als Student einreist, braucht zwingend ein Visum. Studen­ten, die für einen be­stimmten Zeitraum in den USA studieren möchten, fallen unter den so­genannten Status des „nonim­migrant“ bzw. des Nicht-Einwanderers (vgl. Haddal 2006, CRS-1). Ein „nonimmigrant“ ist ein „[…] alien legally in the United States for a specific purpose and a temporary period of time.“ (Haddal 2006, CRS-1). Aus den 20 bedeutends­ten Nicht-Ein­wanderungs-Visa treffen für Studenten drei Visa-Arten zu: F, M und J. Ein F-1-Visum ist für den wissenschaftlichen Zweck vorgesehen, wohingegen ein M-1-Visum für den berufli­chen Ausbildungsbereich benötigt wird. Das J-1-Visum dient dem kulturellen Austausch (vgl. Haddal 2006, CRS-1).

Daten und Informationen von zwei Formularen über Stu­denten- und Austauschschüler wer­den gesichert und verschlüsselt über das Internet an das USCIS gesendet. Für das F-1-Visum wird das Formular I-20 und für das J-1-Visum das Formular DS-2019 verwendet. Das USCIS fordert vom Visumbewerber unter anderem folgende Einzelheiten: Name, Ge­burtsdatum und -land, einen Nachweis über ausreichende fi­nanzielle Mit­tel und das Land der Staatsbürgerschaft (vgl. Preparation for SEVIS – Spring 2003).

Um die Frage zu klären, was genau die Formulare I-20 und DS-2019 sind, kann die Web­seite des ICE zu Rate gezogen werden (siehe nachstehende Tabelle 1). Außerdem ist An­hang 7 ein DS-2019-Formular des DOS zu entnehmen.

Tabelle 1: Beschreibung der Formulare I-20 und DS-2019

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Aus folgender Quelle übernommen: SEVIS by the Numbers: Glossary

Die Formulare I-20 und DS-2019 haben laut der Boston University einen zwei-dimensio­nalen Bar­code, welcher sowohl Beamten des USCIS am POE und Beamten des DOS an US-amerikanischen Konsu­laten und Botschaften erlaubt, elektronisch die Gültigkeit des Status eines Studenten zu überprüfen (vgl. Preparation for SEVIS – Spring 2003). Die Uni­versitäten melden Sachverhalte an die Behörden, die den Nicht-Einwanderungs-Vi­sa-Status beeinflussen können.

Hier eine beispielhafte Aufzählung von einigen Gründen und Begebenheiten, die auf F-1-Studenten zutreffen, welche aus rein akademischer Motivation in das Land ein­reisen:

1. registration/enrollment each school term
2. leaves of absence, suspensions, or withdrawals from school;
3. authorized and unauthorized drops below a „full course of study“, […]
4. resumption of a „full course of study“ after an authorized drop;
5. employment off campus; (Preparation for SEVIS – Spring 2003)

Um sich den Datenumfang von SEVIS vorstellen zu können, kann der aktuelle General Sum­mary Quarterly Review des ICE vom 10. Januar 2012 zu Rate gezogen werden:

Zum 31.12.2011 beinhaltete die SEVIS-Datenbank 1.158.059 Datensätze von derzeit soge­nannten „[…] active nonimmigrant students, exchange visitors, and their dependents.“ (U.S. Immigration and Customs Enforcement 2012, 3). Insgesamt hat SEVIS circa 9,2 Mil­lionen Aufzeichnungen von F-1, M-1 und J-1 Visum-Inhabern gespeichert (vgl. U.S. Immi­gration and Customs Enforcement 2012, 3). Bei der Aufteilung der Studenten nach ihren Herkunftsländern ist Asien führend: China kommt hier mit 196.857 Studenten an ers­ter Stelle. Auf dem Zweiten und Dritten Platz fol­gen Südkorea mit 104.908 und Indien mit insgesamt 99.316 Studenten (vgl. U.S. Immigration and Cu­stoms Enforcement 2012, 6). 268.186 angehende Akademiker sind in einem Bachelor-Studiengang eingeschrieben und stellen den größten Anteil aller Studenten dar. Danach folgen 209.367 Master-Studenten. Auf der Dritten Stelle kommen 123.836 Doktoranden (vgl. U.S. Immigration and Customs Enforcement 2012, 8).

[...]

^[1] Das Visa Waiver Program (VWP) erlaubt es Bürgern, von 36 an diesem Programm teilnehmenden Län­dern, in die USA als Tourist oder Geschäftsreisender für maximal 90 Tage einzureisen, ohne ein Visum zu benötigen (vgl. Visa Waiver Program (VWP).